VERGİ DENETİMİ ve GELİR İDARESİNİN YENİDEN YAPILANMASI

5 Ekim 2004

Altar Ömer ARPACI

Maliye Bakanlığı

Gelirler Kontrolörü

VERGİ DENETİMİ ve GELİR İDARESİNİN YENİDEN YAPILANMASI

Türkiye gibi ciddi bir yapısal değişim sürecine giren ve çok ağır bir borç yükü içinde bulunan bir ülkenin çözmesi gereken öncelikli sorun, hiç şüphesiz kamu finansman ihtiyacının sağlıklı kaynaklarla karşılanması sorunudur. Zira, sağlıktan, eğitime, adaletten, savunmaya hangi alanda daha iyi bir yapılanma talep edilirse edilsin sürekli olarak gündeme sağlıklı kaynak sorunu gelmektedir. Ancak, kamu finansman ihtiyacının ağırlıklı olarak borçlanma yoluyla karşılandığı ülkemizde, bu sorunun bugünden yarına çözülebilecek basit bir sorun olmadığı da her kesimin malumudur. Normal şartlarda bile çözümü kısa bir zamanda gerçekleşemeyebilecek bu sorun, ne yazık ki son on yıllık periyotta yaşanan felaketler ve ekonomik krizler sonucunda daha da karmaşık ve zor çözülür bir kimliğe bürünmüş bulunmaktadır.

Yukarıda bahsedilen sağlıklı finansman ihtiyacının karşılanmasında, şüphesiz ülkemizde varolan tüm gelirlerin kavranabilmesi ve dolayısıyla da adil ve eşit şekilde vergilendirilebilmesi, çözülmesi gereken öncelikli bir sorun olarak karşımıza çıkmaktadır. Sadece Maliye Bakanlığının sorunu olarak ele alınamayacak bu sorunun çözümü noktasında, sivil toplum kuruluşlarının, kamuoyunun, ekonominin diğer idari birimlerinin görüş ve desteklerinin de alınması suretiyle, ülkemizin kısa, orta ve uzun vadeli çözüm önerilerini belirlemesi ve atılması gereken adımların atılması sanırız bu sorunun çözümünü mümkün kılacak en etkili yöntem olacaktır.

Bir ülkenin vergilemede başarılı olabilmesi için vergi kanunlarının rasyonelliği yanında gelir (vergi) idaresinin, kanunları etkin bir şekilde uygulayacak teknolojik alt yapıya, insan kaynağına ve ayrıca vergi kaçağını caydırıcı bir vergi denetim mekanizmasına sahip olması gerekliliği aşikârdır.

Kamuda sürdürülen reform niteliğindeki çalışmalar açısından gelir idaresinin ve vergi sisteminin iyileştirilmesi ve yeniden yapılandırılması konusunun ele alınması şüphesiz isabetlidir. Zira vergi gelirlerinin öneminin yeniden anlaşıldığı şu günlerde, gelir idaresinin klasik merkezcil anlayış ve yapıdan sıyrılarak, mükellef odaklı bir organizasyon yapısına sahip olma, kapasite, verimlilik ve liyakat yaklaşımları çerçevesinde iş ve görev tanımları yapma ve standartlar oluşturma bakımlarından Türk Gelir İdaresinin yeniden yapılanması zorunlu bir hal almıştır.

Genel olarak denetim “boyutları veya biçimleri normalin dışında olan parçaları çıkarıp atmak amacıyla yapılan işlemdir”. Türk Dil Kurumu tarafından “denetleme”, “bir işin doğru ve yönetime uygun olarak yapılıp yapılmadığını incelemek, murakabe etmek, teftiş etmek, kontrol etmek” şeklinde tanımlanmaktadır. Konuşma dilinde denetim anlamını taşıyan ve/veya aynı anlamda kullanılan “araştırma, kovuşturma, soruşturma, inceleme, revizyon, kontrol, teftiş, murakabe vb.” birçok sözcük vardır. Türkiye’de denetleme kavramı, daha çok ağırlıklı olarak revizyon, kontrol, murakabe ve teftiş sözcüklerinde kendisini bulmaktadır.

Modern anlamda denetim, olasılık ve görelilik (probabilite ve relativite) esaslarıyla belirlenmiş hedef ve standartlar doğrultusunda ortaya çıkan sonuçların verimlilik, etkinlik ve ekonomiklik derecelerini ölçmek, karşılaştırmak ve değerlendirmektir. Diğer bir anlatımla denetim, bir kuruluşun ekonomik faaliyetlerine ve olaylarına ilişkin açıklanan bilgilerin, önceden belirlenmiş kriterlere uygunluk derecesini belirlemek ve raporlamak amacıyla bu ekonomik faaliyetlere ve olaylara ilişkin bilgilerle ilgili kanıtların tarafsızca toplanması, değerlendirilmesi ve sonucun bilgi kullanıcılarına raporlanması şeklinde tanımlanabilir.

Teftiş, denetim (murakabe) (Arapça), revizyon, auditing (İngilizce), expertise (Fransızca) terimlerinin tümünün içeriğinde kontrol anlamı bulunmaktadır. Kontrol, yalnız araştırma ve inceleme ile yetinmez, denetime esas olacak ölçütleri ve fiili sonuçların bu ölçütlerden sapmalarını ile bu sapmaların düzeltilmesi için mümkün olan önlemleri de saptar ve gösterir. Kontrol işini yapan kişiye denetçi (murakıp), kontrolör, auditör, exper, revizör vb. denilmektedir. (Ayrıntılı bilgi için bkz. KENGER Erdal, Başdenetçi(YMM, MBA), DENETÇİ YARDIMCILARI EĞİTİM NOTU, Şubat 2001)

Bir işletmenin faaliyet sonuçları ile doğrudan ilgili kesim sadece o işletmenin sahip veya ortakları değildir. İşletmelerle doğrudan ilgili olan işletme sahip veya ortaklarının yanı sıra o işletme ile ticari, mali ve ekonomik ilişkiler kuran işletmeler veya toplum bireyleri, kredi, finans ve yatırım kuruluşları ile çeşitli kamu kurum ve kuruluşları işletmenin faaliyet sonuçları ile ilgilenmekte konu hakkında sağlıklı ve güvenilir bilgi sahibi olmak istemektedirler. İşletmelerin faaliyet ve sonuçları konusunda bilgi kaynağı ise o işletmenin muhasebe kayıt ve belgeleri ile bunlara dayanılarak hazırlanmış mali tablolardır.

Görüldüğü üzere işletmelerin faaliyette bulunduğu alanda elde etmiş olduğu dönemsel sonucun (elde edilen kâr veya zarar) belirli zaman aralıklarıyla tespiti gereği hem işletme yönetimi için hem de genel anlamda kamu açısından vazgeçilmez bir ihtiyaçtır. İşte bu kişi ve kuruluşlardan olan Devletin dönem sonucunu bilmek istemesinin sebebi ise işletme öz sermayesinde meydana gelen artıştan (kârdan) payına düşeni almak istemesidir. Bu nedenle Devlet, işletmelerin kazançlarını nasıl tespit edeceklerini, tespit edilen bu kazançlarını ne zaman ve ne şekilde beyan edeceklerini belirlemiştir.

Mali gücüne göre, kamu giderlerini karşılamak üzere, vergi ödemekle yükümlü olanların vergisel açıdan meydana gelen gelişmeleri takip etme zorunlulukları bulunmaktadır. Ne var ki özellikle son yıllarda yapılan hukuki düzenlemeleri izlemek çok daha fazla mesai harcamayı gerektirmiştir.

Türk vergi sisteminde kaynakta kesilenler dışında, vergilerde beyan esası geçerlidir. İşte bu noktada mükellef beyanlarının doğruluğunun denetlenmesi gereği ortaya çıkmaktadır.

Geniş anlamıyla vergi denetimi kavramı, vergi mükelleflerinin beyanlarının doğruluğunun incelenmesini(vergi incelemesi) ve vergi idaresinin merkez ve taşra teşkilatının iç denetime tabi tutulması(teftiş)ile vergi idaresi personelinin gerektiğinde soruşturmalarının yapılmasını kapsamaktadır. (Vergi denetimi ile ilgili olarak Maliye Bakanlığı bünyesinde denetim birimleri teşkil edilmiş olup, Maliye Müfettişleri, Gelirler Kontrolörleri ve Vergi Denetmenleri “vergi incelemesi” “teftiş” ve “soruşturma” yetkilerini haizdirler. Hesap Uzmanları ise yalnız “vergi incelemesi” yetkisini haizdirler.)

Vergi denetiminin amacı (nedenleri);

1. Vergi kaçırılmasının önlenmesi

2. Mali nedenler (Bütçeye kaynak)

3. Sosyal nedenler(Gelir dağılımında adaletin sağlanması)

4. Hukuki nedenler(Yürürlüğe giren bir verginin gereği gibi uygulanması devletin gücünü saygınlığını temsil eder. Başka bir neden olmasa dahi vergi kanununun hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak şekilde uygulanması için denetim gereklidir.)

Son 40-50 yıl vergi kanunlarında önemli yapılandırmalara sahne olmuştur. Özellikle son 10 yılda hazırlanan vergi kanun tasarıları ise kamuoyuna “vergi reformu” adı altında sunulmuştur. Bununla birlikte vergilendirme tabanının genişletilmesi ve elde edilen gelirlerin tam olarak kavranabilmesi henüz istenen düzeyde değildir.

Etkin bir vergi sistemi ancak etkin bir vergi idaresinin ve vergi denetim yapısının olmasıyla oluşturulabilir. Vergi reformu ile amaçlanan adil vergileme, kayıtdışı ekonominin kayıt altına alınması, vergi tabanının genişletilmesi ve vergilerin ekonomik büyümeyi desteklemesi vergi idaresinde yapılacak paralel düzenlemelerle sağlanabilecektir. Bu amaçları gerçekleştirmede uygulamaya yön verme ve sistemin işleyişi açısından vergi idaresi ile vergi denetiminin daha etkin hale getirilmesinin de önemi açıktır. Aslında vergilendirme açısından gelirin tam olarak kavranamamasında sorun kanunlardan ziyade uygulamadan kaynaklanmaktadır. Şüphesiz sorunun oluşumunda veya çözülememesinde yasal eksiklikler önemli bir unsurdur. Ancak gerekli yasal düzenlemelerin yapılması durumunda dahi, vergi idaresinde uygulamada sorunlar yaşanması durumunda yine gelirin tam olarak kavranamayacağı aşikardır. Bu nedenle öncelikle vergi idaresinin ciddi anlamda ele alınmasında ve vergi idaresinin yeniden yapılandırılmasında yarar bulunmaktadır.

Vergi idaresinin yapılanması IMF’ye verilen son Niyet Mektubu uyarınca Ekim 2004 ayında tamamlanacaktır. Vergi idaresinin yeniden yapılanması ile ilgili hazırlıklar konusunda aşağıdaki hususlara dikkat edilmesi gerekmektedir.

1 - Öncelikle “mükellef odaklı” vergi idaresi kurma çalışmaları yapılması gerekmektedir. “Vergi İdaresi”nin mükelleflerin devlete vergilerini ödemeleriyle ilgili olarak hizmet veren(veya vermesi gereken) bir kamu kurumu olduğu gözden uzak tutulmamalıdır,

2 - Özel sektör kuruluşları sık sık müşteri anketleri yapmaktadır. “Vergi İdaresi”nin varlığı mükellefe hizmete dayandığına göre, vergi idaresinin bir bakıma müşterileri olan mükellef temsilcilerinin (odalar, birlikler federasyonlar, vs.) yeniden yapılanma hakkında görüşleri alınmalıdır,

3 – Mükelleflere hizmeti vergi idaresi personeli sunacağına göre taşrada memurundan defterdarına, yine merkezde memurundan gelirler genel müdürüne kadar personelin yeniden yapılanma konusunda görüşünün alınmasından daha tabii bir şey olamaz,

4 – Maliye Bakanlığı denetim birimlerinden faydalanılması, özellikle Vergi idaresinin teftiş ve soruşturması ile görevli birimler olan maliye müfettişleri, gelirler kontrolörleri ve vergi denetmenlerinin tecrübelerinden ve bilgi birikimlerinden faydalanılması çalışmaların hem daha doğru hem daha hızlı olmasını sağlayacaktır.

Vergi denetimi açısından ise;

Ülkemizde vergi denetim elemanları nitelikli ancak sayı olarak yetersizlerdir. Merkezde üç, taşrada bir olmak üzere toplam dört denetim birimi tarafından vergi incelemeleri yürütülmektedir. Bu nedenle vergi denetiminde planlama ve koordinasyon eksikliği dolayısıyla vergi denetiminin temel ilke ve stratejilerini de sağlıklı bir şekilde oluşturmak mümkün olmamaktadır. Türkiye Genelinde, bölgelerde dikkate alınarak inceleme yapılması gereken sektör gruplar rasyonel bir şekilde tespit edilemediği gibi vergi adaletinin de gerektiği şekilde oluşturulması sağlanamamaktadır. İnceleme elemanlarının sayılarının yetersizliği yanında inceleme elemanlarının örgüt yapıları arasında koordinasyonsuzluk hatta uyumsuzluk bulunmaktadır. Maliye Bakanlığı'nın fonksiyonlarının artması veya yaygınlaşması gerekçesiyle artırılan denetim birimi sayısı, giderek bir taraftan mükerrer denetime ve kaynak israfına, diğer taraftan da bugünkü denetim kargaşasına ve denetim birimleri arasında koordinasyonsuzluğa yol açmıştır. Son zamanlarda Maliye Bakanlığı denetim birimleri arasında koordinasyon kurulunun kurulması da bu durumun en açık delilidir. Bu hususlar vergi denetiminden beklenen faydanın alınmaması sonucunu doğurmaktadır.

Avrupa Birliğine giriş süreci ile birlikte bütün kurum ve kuralların gözden geçirildiği ve optimum faydayı sağlamaya yönelik düzenlemelerin çoğunluk kazandığı ve yeniden yapılanmanın hızlandığı günümüzde vergi denetim birimlerinin birbirinden kopuk, etkinlik ve verimliliği ortadan kaldıran bir çalışma düzeni içinde olmaları izah edilemez bir durumdur.

Ülke çıkarları, vergi denetiminde etkinlik ve verimliliğin sağlanması, teknolojik imkanlardan azami derecede istifade edilmesi, zaman ve iş gücü israfının önlenmesi, vergi denetiminde optimal faydanın sağlanması gibi nedenler vergi denetim birimlerinin bir örgüt yapısı içerisinde tek bir çatı altında hizmet vermelerini zorunlu kılmaktadır. Ayrıca şunun iyi bilinmesi gerekmektedir ki vergi denetiminin tek çatı altında toplanması denetim sorununu çözmeyecektir. Sadece sorunu çözmede ilk adım olacaktır. Çünkü vergi kayıp ve kaçağı sorununun çözülmesinde atılması gereken daha bir çok adım vardır.