K. No. 2002⁄88

Karar Tarihi: 8.10.2002

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Ankara 11. Sulh Ceza Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU: 17.7.1964 günlü, 506 sayılı "Sosyal Sigortalar Kanunu'nun 6.5.1993 günlü, 3910 sayılı Yasa ile değişik 140. maddesinin dördüncü fıkrasında yer alan "Kurumca itirazı reddedilenler, kararın kendilerine tebliğ tarihinden itibaren (7) gün içinde yetkili sulh ceza mahkemesine başvurabilirler." tümcesinin Anayasa'nın Başlangıç'ı ile 2., 8., 9., 125., 140., 142. ve 155. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

Sosyal Sigortalar Kanunu'nun 140. maddesi uyarınca davacı hakkında verilen idarî para cezasına karşı sulh ceza mahkemesinde açılan davada, anılan maddenin dördüncü fıkrasında yer alan, "Kurumca itirazı reddedilenler, kararın kendilerine tebliğ tarihinden itibaren (7) gün içinde yetkili sulh ceza mahkemesine başvurabilirler." tümcesini Anayasa'ya aykırı bulan Mahkeme iptali için başvuruda bulunmuştur.

II- İTİRAZIN GEREKÇESİ

Başvuru kararının gerekçe bölümü şöyledir:

"Anayasa'nın başlangıç hükümlerinde belirtildiği gibi kuvvetler ayrımının devlet organları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmeyip belli devlet yetkisi ve görevlerinin kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı medeni bir işbölümü ve işbirliği olduğu ve üstünlüğün ancak Anayasa ve kanunlarda bulunduğu şeklindedir.

Anayasa'nın 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyeti toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk devletidir.

Anayasa'nın 8. maddesine göre yürütme yetkisi ve görevi Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından Anayasa'ya ve Kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir.

Anayasa'nın 9. maddesine göre yargı yetkisi Türk milleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılır.

Anayasa'nın 125. maddesine göre idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır.

... Yargı yetkisi idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak idari eylem ve işlem niteliğinde veya taktir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez.

Yine Anayasa'nın 140. maddesine göre hakimler ve savcılar idari yargı hakimi ve savcısı olarak görev yaparlar. Bu görevler meslekten hakim ve savcıların eli ile yürütülür.

Hakimler mahkemelerin bağımsızlığı ve hakimlik teminatı esaslarına göre görev ifa ederler.

Anayasa'nın 142. maddesine göre mahkemelerin kuruluşu görev ve yetkileri, işleyişi, yargılama usulleri kanunla düzenlenir.

Anayasa'nın 155. maddesi gereği Danıştay idari mahkemelerce verilen ve kanun başka bir idari merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir. Kanunda gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar.

Ceza Hukukunun temel prensibi itiraz üzerine verilen kararlar kesindir.

İtiraza konu olan S.S.K. Ankara Sigorta Müdürlüğünce verilen ceza idari bir cezadır. Ve yine 506 sayılı Yasanın 140⁄(c) maddesi gereğince bu kararlara kurumdaki sinsile gereği kurum içerisinde itirazı kabildir.

Bu itiraz üzerine verilen karara karşı bu kez Sulh Ceza Mahkemesi nezdinde itiraz sulh ceza mahkemesini yüksek mahkeme niteliğine getirmektedir. Çünkü itiraz edilmiş karara karşı ikinci bir itiraz yapılmaktadır.

Anayasa'nın 8. ve 9. maddelerinde ve başlangıç hükümlerinde kuvvetler ayrılığı ilkesi getirmiş olup idari bir merciinin verdiği cezaya itiraz üzerinde verilen karara karşı adli yargıda bir karar verilmesi Anayasa'ya aykırıdır.

Hukuk devletinde devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadır.

Hukuk devleti ilkesi devletin tüm organları üstünde hukukun mutlak egemenliğinin bulunması ve yasa koyucunun da Anayasa ve hukukun üstün kuralları ile kendisini bağlı saymasını gerektirir.

Devlet her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurmak zorunluluğundadır.

S.S.K. Kamu gücünü kullanarak yönetsel kararla idari para cezasına hükmetmiştir. Bu doğrultuda uyuşmazlık çıktığında çözüm yerinin idari yargı olacağı Anayasa'nın 125. maddesi gereğidir.

Kurumun verdiği idari para cezasının yine idari yargı denetimi dışında tutulması idarenin yargısal denetiminin etkin ve doğal anlamda yapılmasını engelleyeceği gibi aynı olgudan kaynaklanan idari işlemlerin denetimlerinin farklı yargı yerlerine bırakılmasının, yargılamanın ivedi yoldan yapılmasını ve uyuşmazlığın çelişkisiz çözümünü önler.

Hukuk devletinde yargılamanın asıl ve doğal yerinde yapılması gerekir. İtiraza konu olan para cezasında yargılamasının yapılmasının gerektiği yer idarî yargıdır.

Anayasa'nın 142. maddesinde mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi ve yargılama usulleri kanunla düzenlenir, denilmektedir.

Anayasamız kamu düzeni ve güvenliği ve kamu sağlığını koruyabilmek için idareye geniş ve çeşitli yaptırımlar uygulama yetkisi tanımıştır. Bunlardan birisi de idari para cezalarıdır.

Adli Yargı'da verilen para cezalarından ayrı bir nitelik taşır, zira bu cezaları veren makam idaridir.

İdarenin işlemleri kamu gücüne dayanmaktadır. Bunun devamında idari bir yasağa aykırı davranan kişiye idari bir yaptırım uygulanacaktır. Sonuçta çıkacak uyuşmazlıkların çözüm yeri de kesinlikle idari yargı olmalıdır.

İdari para cezasına karşı itirazın sulh ceza mahkemesine yapılması idari yargı dışında tutulması idarenin yargısal denetimine ters düşer. Yargılamanın asıl ve doğal yerinde yapılmasını önler.

Yasada belirtildiği gibi idari yargının görev alanına giren uyuşmazlığın çözümünün son mercii olarak adli yargı yeri olan sulh ceza mahkemesinin gösterilmesi Anayasa'nın belirlediği idari ve adlî yargı ayrımına aykırıdır."

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı

506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu'nun 3910 sayılı Yasa ile değişik 140. maddesinin itiraz konusu kuralı da içeren dördüncü fıkrası şöyledir:

"İdarî para cezaları tebliğ tarihinden itibaren (7) gün içinde Kuruma ödenir veya aynı süre içinde Kurumun ilgili ünitesine itiraz edilebilir. İtiraz takibi durdurur. Kurumca itirazı reddedilenler, kararın kendilerine tebliğ tarihinden itibaren (7) gün içinde yetkili sulh ceza mahkemesine başvurabilirler. Mahkemeye başvurulması cezanın takip ve tahsilini durdurmaz."

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

Başvuru kararında Anayasa'nın 2., 8., 9., 125., 140., 142. ve 155. maddelerine dayanılmıştır.

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Mustafa BUMİN, Haşim KILIÇ, Samia AKBULUT, Yalçın ACARGÜN, Sacit ADALI, Ali HÜNER, Fulya KANTARCIOĞLU, Mahir Can ILICAK, Rüştü SÖNMEZ, Tülay TUĞCU ve Ahmet AKYALÇIN'ın katılımlarıyla 10.4.2001 günü yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri ve diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

Başvuru kararında, Sosyal Sigortalar Kanunu'nun 140. maddesinde öngörülen para cezasının muhatabı olan işverenlerle Sosyal Sigortalar Kurumu arasındaki ilişkinin yönetsel nitelikte olduğu, bu işlemlerin idari yargılama dışında tutulmasının etkin ve doğal yargı denetimini engelleyeceği, Danıştay'a verilen üst denetim yetkisinin sulh ceza mahkemesine bırakıldığını, bu nedenle dava konusu kuralın Anayasa'nın 2., 125. ve 155. maddelerine aykırılık oluşturduğu ileri sürülmektedir.

506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu'nun 3910 sayılı Yasa ile değişik 140. maddesiyle Kanunda öngörülen bazı yükümlülüklerin zamanında ya da usulünce yerine getirilmemesi halinde Sosyal Sigortalar Kurumu tarafından verilecek idari para cezaları ile ilgili hükümler düzenlenmektedir. Maddenin ilk fıkrasında hangi eylemlere ne miktarda idari para cezası verileceği, dördüncü fıkrasında ise bu cezaların ne şekilde ödeneceği, buna karşı Sosyal Sigortalar Kurumu'na itiraz edilebileceği, itirazın reddi üzerine de yetkili sulh ceza mahkemesine başvurulabileceği belirtilmiştir.

İdarenin hizmetlerini gereği gibi ve ivedilikle görebilmesi için, yaptırım uygulama yetkilerine gereksinimi vardır. İdare bu yetkilerle, kamu düzeni ve güvenliğini, kamu sağlığını, ulusal servetleri zamanında ve gereği gibi koruyabilir. Bu nedenle, idareye, geniş ve çeşitli yaptırımlar uygulama yetkisi tanınmıştır. İdarî cezalar, idarî yaptırımların en önemlilerinden biridir. İdarî cezalar arasında yer alan para cezaları da bu amaçla etkin ve yaygın bir biçimde uygulanmaktadır. İdarî para cezalarını diğer cezalardan ayıran en belirgin nitelik, onların idarî makamlar tarafından kamu gücü kullanılarak verilmesidir.

Anayasa'da Türkiye Cumhuriyeti'nin demokratik bir hukuk devleti olduğu vurgulanırken, Devlet içinde tüm kamusal yaşam ve yönetimin yargı denetimine bağlı olması amaçlanmıştır. Çünkü yargı denetimi hukuk devletinin olmazsa olmaz koşuludur. Anayasa'nın 125. maddesinin birinci fıkrasındaki "İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır" kuralıyla amaçlanan etkili bir yargısal denetimdir. Bu kural, yönetimin kamu hukuku ya da özel hukuk alanına giren tüm eylem ve işlemlerini kapsamaktadır.

Tarihsel gelişimine paralel olarak Anasaya'da adlî ve idarî yargı ayrımına gidilmiş, kimi maddelerinde bu ayrıma ilişkin kurallar yer almıştır. Anayasa'nın 125. maddesinin birinci fıkrasında, "idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır" 140. maddesinin birinci fıkrasında, "Hakimler ve savcılar adlî ve idarî yargı hâkim ve savcıları olarak görev yaparlar"; 142. maddesinde "Mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi ve yargılama usulleri kanunla düzenlenir"; 155. maddesinin birinci fıkrasında da, "Danıştay, idarî mahkemelerce verilen kanunun başka bir idarî yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir. Kanunla gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar" biçimindeki düzenlemeler idarî-adlî yargı ayrılığının kurumsallaştığının kanıtıdır. Bu düzenlemeler gereği idarî uyuşmazlıkların çözümünde idare ve vergi mahkemeleriyle Danıştay yetkili kılınmıştır. Belirtilen nedenlerle kural olarak, idarenin kamu gücü kullandığı ve kamu hukuku alanına giren işlem ve eylemleri idarî yargı, özel hukuk alanına giren işlemleri de adli yargı denetimine tabi olacaktır.

Anayasa'nın yürütme bölümünde yer alan 125. maddesiyle idarenin her türlü eylem ve işlemlerini yargı denetimine bağlı tutulduktan sonra, maddenin diğer fıkraları da idari yargı sisteminde geçerli olan ilkeleri belirlemektedir.

İdari işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin yazılı bildirim tarihinden itibaren başlaması, idarî eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verme yasağı, yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için gerekli olan koşullar, yürütmenin durdurulması kararına getirilebilecek sınırlamalar ve idarenin verdiği zararı ödeme yükümlülüğü, ağırlıklı olarak adli yargı sistemi için değil, idarî yargı sistemi için geçerli olan temel ilkelerdir.

Anayasa'nın belirlenmiş olduğu bu kurallar, İdari Yargılama Usulü Kanunu'nda da yer alan idarî yargılama usul ve esaslarının ana kurallarıdır. Anayasa'nın değişik maddelerinde kurumsallaşan ve 125. maddesinde belirtilen idarî-adlî yargı ayırımına ilişkin düzenlemeler nedeniyle idarî yargının görev alanına giren bir uyuşmazlığın çözümünde adlî yargının görevlendirilmesi konusunda yasakoyucunun geniş takdir hakkının bulunduğunu söylemek olanaklı değildir. İtiraz başvurusuna konu olan idarî para cezası, kamu gücünün kullanılmasıyla ilgili ve Yasada belirtilen kurallara uymayanlara idarî bir yaptırımın uygulanması niteliğinde olduğundan, çıkacak uyuşmazlıkların çözümünde de idarî yargının yetkili kılınması gerekir.

Bu nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasa'nın 2., 125., ve 155. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

Kuralın, başvuru kararında dayanılan Anayasa'nın diğer maddeleri yönünden ayrıca incelenmesine gerek görülmemiştir.

B- Kararın Yürürlüğe Gireceği Gün Sorunu

Anayasa'nın 153. maddesi ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddesi uyarınca, yasa, kanun hükmünde kararname veya TBMM İçtüzüğü ya da bunların belirli madde veya hükümleri iptal kararının Resmî Gazete'de yayımlandığı gün yürürlükten kalkar. Ancak, Anayasa Mahkemesi iptal kararı ile meydana gelecek hukuksal boşluğu kamu düzenini tehdit veya kamu yararını ihlal edici nitelikte görürse, boşluğun doldurulması için iptal kararının yürürlüğe gireceği günü ayrıca kararlaştırabilir.

Dava konusu 506 sayılı Yasa'nın 140. maddesinin 4. fıkrasının 3. tümcesinin iptaline karar verilmesi ile meydana gelen hukuksal boşluk kamu yararını olumsuz yönde etkileyecek nitelikte olduğundan, yeni düzenleme yapması için yasama organına süre tanımak amacıyla iptal kararının Resmi Gazete'de yayımlanmasından başlayarak bir yıl sonra yürürlüğe girmesi uygun bulunmuştur.

VI- SONUÇ

17.7.1964 günlü; 506 sayılı "Sosyal Sigortalar Kanunu"nun 3910 sayılı Yasa ile değiştirilen 140. maddesinin;

A- Dördüncü fıkrasında yer alan "Kurumca itirazı reddedilenler, kararın kendilerine tebliğ tarihinden itibaren (7) gün içinde yetkili sulh ceza mahkemesine başvurabilirler" tümcesinin, Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,

B- İptal edilen kuralın doğuracağı hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edici nitelikte görüldüğünden, Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 2949 sayılı Yasa'nın 53. maddesinin dördüncü ve beşinci fıkraları gereğince İPTAL HÜKMÜNÜN, KARARIN RESMİ GAZETE'DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK BİR YIL SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE,

8.10.2002 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.