ANAYASA MAHKEMESİ KARARI E.2003/62      

Sitemizi Tavsiye Etmek İster misiniz?

13 Mayıs 2004 Tarihli Resmi Gazete

Sayı: 25461

Anayasa Mahkemesi Kararı

Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:

Esas Sayısı : 2003/62

Karar Sayısı : 2003/77

Karar Günü : 24.7.2003

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Ankara 11. İdare Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU : 27.6.1984 günlü, 3030 sayılı “Büyük Şehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun”un 18. maddesinin 4736 sayılı Yasa ile değiştirilen son fıkrasının Anayasa’nın 10. ve 127. maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve yürürlüğünün durdurulması istemidir.

I- OLAY

3030 sayılı Yasa’nın 18. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi ve son fıkrası uyarınca genel bütçe vergi gelirleri tahsilatından Büyük Şehir Belediyesine pay aktarılmasına ilişkin işlemin iptali istemiyle açılan davada, kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme iptali için başvurmuştur.

II- İTİRAZIN GEREKÇESİ

Başvuru kararının gerekçe bölümü şöyledir:

“Davacı Ankara Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından, Devlet Bütçe gelirlerinden 4736 sayılı kanun gereğince Şubat 2003 sonuna kadar toplanan Büyükşehir Belediye payından kesintiler yapıldıktan sonra geri kalan miktarın belediyeye ödenmesine ilişkin 10.03.2003 tarih ve 020525 sayılı işlemin iptali istemiyle İller Bankası Genel Müdürlüğü’ne karşı açılan davada; Uyuşmazlığa esas alınan 4736 sayılı Kanunu’nun 6. maddesiyle değişik 3030 sayılı yasanın 18. maddesinin son fıkrası hükmünün Anayasa’ya aykırı olduğu düşünüldüğünden 2949 sayılı yasanın 28. maddesi uyarınca dava dosyası incelendi:

27.06.1984 gün ve 3030 sayılı Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunun genel gerekçesinde, son yıllarda artan bir gelişme gösteren nüfus ve sanayileşmenin beraberinde Ankara, İstanbul ve İzmir gibi büyük yerleşim merkezlerindeki şehirleşmeyi de hızlandırdığı ve şehirlerdeki bu gelişmenin belediye sınırları dışına taşmasına yol açtığı, böylece belediye sınırlarına taşan plansız, kontrolsuz yayılmanın; sosyal yapıda, ekonomide ve yerleşme şeklinde önemli değişiklikleri de beraberinde getirdiği dolayısıyla plansız ve kontrolsüz imarın; konut, ulaşım ve çevre sorunlarını ve alt yapı yetersizliğini artıracağı ancak sözkonusu sorunların çözümlenmesinde büyükşehirlerin ortaya çıkmasından önceki dönemden kalma ve o dönemin ihtiyaçları gözönüne alınarak hazırlanan ve uygulamaya konulan hukuki ve idari düzenlemelerin ihtiyaçlara cevap veremez hale geldiğinden yeni bir düzenlemenin yapılması gereğinden bahsedilerek 3030 sayılı kanunla düzenleme yapılmıştır. Bu kanunun 1. maddesinde ise; amacın hizmetlerin planlı, programlı, etkin ve uyum içinde yürütülmesinin sağlanması olduğu belirtilmiştir. Bu amacın gerçekleşmesi için gerek 3030 sayılı kanunda gerekse aynı kanunun uygulama yönetmeliğinde Büyükşehir Belediyelerinin yapacakları görevler tek tek sayılmış, bunun dışında 1580 sayılı Belediyeler Kanununda ve diğer özel yasalarda Büyükşehir Belediyelerine ayrıca yeni yükümlülükler getirilmiştir.

Kanun koyucu Büyükşehir Belediyelerinin yükümlülüklerini başarı ile yerine getirebilmesi için ona paralel olarak Büyükşehir Belediyelerinin gelirlerini de düzenlenmiştir.

3030 sayılı Kanunun Büyükşehir Belediye Gelirlerinin düzenlendiği 18. maddesinin (b) fıkrasında; “Büyükşehir belediyesinin bulunduğu il merkezinde yapılan Genel bütçe Vergi Gelirleri tahsilat toplamı üzerinden gelir saymanlıklarınca hesaplanıp ertesi ayın sonuna kadar ilgili Büyükşehir belediyelerine yatırılacak %3 pay” Büyükşehir Belediyelerinin gelirleri arasında sayılmış, son fıkrasında ise, “(b) fıkrasındaki % 3’lük pay Bakanlar Kurulunca %6 oranına kadar artırabilir” hükmü yer almıştır.

Sözkonusu düzenlemeye istinaden 27.04.1985 gün ve 18737 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile bu pay 1985 yılında % 5 olarak belirlenmiştir.

Ancak, 3030 sayılı kanunun 18. maddesinin son fıkrası, 08.01.2002 gün ve 4736 sayılı kanunun 6. maddesi ile “Bakanlar Kurulu (b) fıkrasındaki %3 pay oranını %6 oranına kadar artırmaya veya kanuni haddine kadar indirmeye yetkilidir. Bu payın %40’ı bu miktardan düşülerek ilgili belediye hesabına, kalan %60’ı ise İller bankası nezdindeki büyükşehir belediyeleri hesabına yatırılır ve büyükşehir belediyelerine nüfuslarına göre dağıtılır” şeklinde değiştirilmiştir.

Yukarıda anılan 4736 sayılı kanunun 6. maddesinin değerlendirilmesinden, Büyükşehir belediyesinin gelirleri arasında yeralan Genel Bütçe vergi Gelirleri tahsilat toplamı üzerinden büyükşehir belediyesine ayrılmakta olan %3 lük pay oranıyla ilgili olarak önceki düzenleme de Bakanlar kuruluna sadece artırma yetkisi verildiği halde sözkonusu yeni düzenlemede Bakanlar kuruluna pay oranını artırmaya ya da kanuni had olan %3 oranına indirebilme yönünde yetki verildiği ve bu yetkiye istinaden Bakanlar kurulunun 2002/3548 sayılı kararıyla daha önceki düzenlemeye istinaden % 5 oranına kadar çıkartılan pay oranının %4.1 indirildiğinin anlaşılması karşısında sözkonusu düzenlemeyle Büyükşehir Belediye Gelirlerinin azaltıldığı görülmüştür.

Diğer taraftan, aynı düzenlemede, Büyükşehir belediyelerine verilecek payın %40’ının ilgili belediyeye gönderileceği ve kalan %’60 lık bölümünün ise İller bankasında açılan hesaba aktarılarak Büyükşehir belediyeleri arasında nüfuslarına göre bir dağıtıma tabi tutulmuş olduğunun anlaşılması karşısında aynı şekilde büyükşehir belediyesinin gelirinin 2 kez azaltıldığı görülmektedir.

Yerel idareler içerisinde yer alan büyükşehir belediyelerinin giderek yeni hizmetler yüklenmeleri modern endüstriyel gelişmeye karşı çevre koşullarını ve yaşantı niteliğini iyileştirme zorunluluğu ve halka yeni gereksinimlerine uyan yeni hizmetler sunmak zorunda kalmaları, hizmetlerin niteliklerini iyileştirmek istemeleri başka bir deyişle kendilerine verilen görevleri gereği gibi yerine getirebilmeleri için parasal olanaklara sahip olmaları gerekmekte olup, ancak parasal imkanlar sağlandığı takdirde daha özerk bir yapıya sahip alacakları ve çağdaş belediyecilik hizmetleri verebilecekleri hususu açıktır.

TC Anayasasının “Mahalli idareler” başlığını taşıyan 127. maddesinin son fıkrasında, “Mahalli idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile, kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmaları, görevleri, yetkileri,maliye ve kolluk işleri ve merkezi idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir. Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynaklan sağlanır” hükmüne yer verilmiştir.

3030 sayılı Yasa ile kanun koyucunun belediye gelirlerini artırmayı hedeflediği, bu gelirlerde bir azalmanın düşünülmediği anılan yasanın gerekçesinin incelenmesinden anlaşılmaktadır. Kaldı ki, günümüz dünyasında yerel yönetimlerin güçlendirilmeye çalışıldığı da bilinen bir gerçektir. Toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gerçek anlamda karşılanabilmesi ise yerel yönetimlerin mali yapılarının güçsüzleştirilmesi ile değil çağdaş yerel yönetim anlayışına uygun olarak gelirlerinin artırılması ile mümkün olabilecektir. Nitekim, Anayasanın 127. maddesinde de bu husus vurgulanmıştır. Bu açıdan, yerel yönetimlerin görevleri ile orantılı gelir kaynaklarından yoksun bırakılmaması gerektiği, aksine bir düşünüşün devamlı büyüyen ve büyüdükçe de ihtiyaçları artan Büyükşehir belediyelerinin gerekli hizmeti vermede zorlanmalarına sebep olacakları, bundan da en büyük zararı halkımızın göreceği, kaldı ki, yerel yönetim gelirlerinin düşürülmesinin bilinen Avrupa Birliği kriterlerine de aykırılık teşkil ettiği düşünülmektedir.

Yukarıda bahsedilen olgular karşısında, 27.06.1984 tarih ve 3030 sayılı Büyükşehir belediyelerinin Yönetimi hakkında kanun hükmünde kararnamenin değiştirilerek kabulü hakkında kanunun 18/b maddesi ile getirilen “%3’lük pay Bakanlar Kurulunca %6 oranına kadar arttırılabilir” hükmünün Kamu Kurum ve Kuruluşlarının ürettikleri Mal ve Hizmet Tarifeleri İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında 4736 sayılı Kanunun 6. maddesi ile “Bakanlar Kurulu (b) fıkrasındaki %3 pay oranını %6 oranına kadar artırmaya veya kanuni haddine kadar indirmeye yetkilidir” şeklinde değiştirilmesinin yerel yönetimlerinin gelirlerini arttırmaktan ziyade bu hususu siyasi iradenin yetkisine bırakmakla bir yerde belediye paylarının azaltılmasını amaçladığı, aksine bir düşünüşün kabulü halinde zaten ayrıca bir kanun değişikliği yapılmasına gerek bulunmadığı bununda Anayasanın 127. maddesine ayrılık içerdiği sonucuna varılmıştır.

Öte yandan, 2380 sayılı kanun uyarınca belediyelere genel bütçe vergi gelirlerinden nüfus esasına göre bakanlar kurulu kararma göre belirlenecek olanlar dahilinde pay verildiğinden, dolayısıyla büyükşehir belediyeleri Türkiye genelinde nüfusuna göre zaten bu yasa uyarınca hissesini aldığından ve anılan yasa ile iller arasında istisna yapılmayıp nüfus sayısı kıstas alındığından, 4736 sayılı Kanunun 6. maddesi ile değişik 3030 sayılı Yasanın 18. maddesinin son fıkrası hükmü ile genel bütçe vergi gelirleri tahsilatının %40’nın ilgili belediyenin hesabına yatırılması geriye kalan %60 payın ise İller Bankası nezdinde bir havuzda toplandığı bu payın Büyükşehirlerin nüfuslarına göre dağıtılması şeklindeki düzenlemenin, esas alındığı kriterler itibariyle, tüm belediyeler arasında ve nüfuslarına göre bir dağıtımı içermemesi açısından aynı zamanda Anayasanın eşitlik ilkesine aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.

Bu durumda, Büyükşehir belediyelerinin gittikçe artan görevleri ve vermiş oldukları hizmetlerin çeşitliliği karşısında, TC Anayasasının 127. maddesi hükmü uyarınca görevleri ile orantılı gelir kaynaklarından yararlandırılmaları gerekirken 4736 sayılı Kanunun 6. maddesi ile değiştirilen 3030 sayılı kanunun 18. maddesinin son fıkrası hükmü ile Büyükşehir Belediyelerinin gelirlerinde hizmetin aksamasına sebebiyet verecek bir tarzda azalmaya imkan tanıyan bir düzenlemenin TC Anayasasının 127. maddesine aykırılık içerdiği sonucuna varılmakla 3030 sayılı Yasanın değişik 4736 sayılı Yasanın 6. maddesi ile değişik 18. maddesinin son fıkrası hükmünün Anayasaya aykırılığı kanaati ile bu fıkranın iptali ve bakılan dava açısından bu fıkranın uygulanmasından doğacak sonradan giderilmesi güç veya olanaksız durum ve zararların önlenmesi için iptali istenen fıkranın yürürlüğünün durdurulması istemiyle Anayasa mahkemesine başvurulmasına ve dosyadaki belgelerin onaylı birer örneklerinin Anayasa Mahkemesi Başkanlığına gönderilmesine 04.06.2003 gününde oybirliğiyle karar verildi.”

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı

27.6.1984 günlü, 3030 sayılı “Büyük Şehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun”un 18. maddesinin 4736 sayılı Yasa’nın 6. maddesi ile değiştirilen son fıkrası şöyledir:

“Bakanlar Kurulu, (b) fıkrasındaki % 3 pay oranını % 6 oranına kadar artırmaya veya kanuni haddine kadar indirmeye yetkilidir. Bu payın % 40’ı bu miktardan düşülerek ilgili belediye hesabına, kalan % 60’ı ise İller Bankası nezdindeki büyük şehir belediyeleri hesabına yatırılır ve büyük şehir belediyelerine nüfuslarına göre dağıtılır.”

B- İlgili Yasa Kuralı

3030 sayılı Yasa’nın 18. maddesinin birinci fıkrasının ilgili görülen (b) bendi şöyledir:

“b) Büyük şehir belediyesinin bulunduğu il merkezinde yapılan Genel Bütçe Vergi Gelirleri Tahsilat toplamı üzerinden gelir saymanlarınca hesaplanıp, ertesi ayın sonuna kadar ilgili büyük şehir belediyesine yatırılacak %3 pay,”

C- Dayanılan Anayasa Kuralları

İtiraz konusu kuralın, Anayasa’nın 10. ve 127. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi uyarınca, Mustafa BUMİN, Haşim KILIÇ, Samia AKBULUT, Yalçın ACARGÜN, Sacit ADALI, Ali HÜNER, Fulya KANTARCIOĞLU, Ertuğrul ERSOY, Tülay TUĞCU, Ahmet AKYALÇIN ve Mehmet ERTEN’in katılımlarıyla 2.7.2003 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğün durdurulma isteminin bu konudaki raporun hazırlanmasından sonra karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu ve ilgili görülen Yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

Başvuru kararında, itiraz konusu yasa kuralı ile büyükşehir belediyelerinin gelirlerinin, hem genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan payın azaltılması yolunda Bakanlar Kurulu’na yetki verilmesi, hem de ayrılan bu payın belli bir oranının büyük şehir belediyelerine nüfusları oranında dağıtılması sonucunda azaltıldığı, oysa, Anayasa’nın 127. maddesinin son fıkrasına göre yerel yönetimlere görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanması gerektiği, toplum yararının yerel yönetimlerin güçlendirilmesi ile sağlanabileceği, bu nedenlerle itiraz konusu yasa kuralının Anayasa’nın 10. ve 127. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

A- Fıkranın Birinci Tümcesinin İncelenmesi

3030 sayılı Yasa’nın 18. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, büyük şehir belediyesinin bulunduğu il merkezinde yapılan genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamının % 3’ü ilgili belediyenin gelirleri arasında sayılmaktadır. Aynı maddenin itiraz konusu son fıkrasının ilk tümcesi ile %3’lük pay oranını %6’ya kadar artırma veya kanuni haddine kadar indirme konusunda Bakanlar Kurulu’na yetki verilmektedir.

Anayasa’nın 127. maddesinde, mahalli ortak ihtiyaçların karşılanabilmesi için kurulan mahalli idarelerin, kuruluş, görev ve yetkilerinin yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği ve bu idarelere görevleri ile orantılı gelir kaynaklarının sağlanacağı öngörülmüştür. 3030 sayılı Yasa’nın 18. maddesinin son fıkrasında öngörülen genel bütçe vergi gelirlerinden yapılacak dağıtımın alt ve üst sınırları gösterilmek suretiyle Bakanlar Kurulu’na yetki verilmiştir. Buna göre, yürütme organı %3’ün altında bir oran tesbit edemeyeceği gibi %6’nın üzerine de çıkamayacaktır. Genel Bütçe gelirleri tahsilat oranları ya da vergi gelirlerindeki artış ve azalışlar gözetilerek mahalli idarelere aktarılacak kaynakların miktarlarının belirtilen oranlar içinde dağıtılması ve mali kaynakların ekonomik dengelerin gerektirdiği biçimde kullanılması amacıyla Bakanlar Kurulu’na belediye gelirlerinde arttırma ve azaltma yetkisi verilmesinde Anayasa’ya aykırılık görülmemiştir.

Öte yandan, yapılan düzenleme ile aynı konumda olan büyük şehir belediyeleri arasında herhangi bir ayırım gözetilmediğinden Anayasa’nın 10. maddesinde belirtilen eşitlik ilkesine aykırılıktan da söz edilemez.

Açıklanan nedenlerle itiraz konusu fıkranın birinci tümcesi Anayasa’ya aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.

Samia AKBULUT ve Yalçın ACARGÜN bu görüşlere katılmamışlardır.

B- Fıkranın İkinci Tümcesinin İncelenmesi

1- Anayasa’nın 127. maddesi Yönünden İnceleme

3030 sayılı Yasa’nın 18. maddesinin son fıkrasının ikinci tümcesinde, büyük şehir il merkezinde yapılan genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamından büyük şehir belediyesine verilen payın ne şekilde dağıtılacağı konusu düzenlenmektedir. Bu payın %40’ı doğrudan ilgili büyük şehir belediyesi hesabına aktarılırken, kalan % 60’lık kısım İller Bankası aracılığı ile tüm büyük şehir belediyeleri arasında pay edilmektedir.

Genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan payın bu şekilde dağıtımının gerekçesi, özetle, büyük şehir belediyelerinin illerde toplanan vergilerden aldıkları payın büyük şehirler arasında gerçek bir adaletsizliğe yol açtığı, Anadolu’daki büyük şehir belediyelerine haksızlık yapıldığı, illerde toplanan vergilerin büyük bir bölümünün, holdinglerin, bankaların genel merkezlerinin bulunduğu İstanbul, Ankara ve Kocaeli illerine yatırıldığı, kendi illerinde vergi rekortmenleri olan vergi mükelleflerinin işyeri merkezlerini İstanbul ve Ankara gibi büyük şehirlere taşıdıkları ve vergilerini de o ile yatırdıkları, Anadolu’nun büyük şehirlerinde çalıştırdıkları işçilerin, gecekondu, ulaşım, yol, eğitim gibi sorunların o illere ek hizmetler ve malî yük getirmekte olmasına rağmen, vergi gelirlerinin İstanbul, Ankara ve Kocaeli gibi büyük şehirlere haksız olarak verildiği yolundadır.

Anayasa’nın 127. maddesinin son fıkrasının son tümcesine göre, yerel yönetimlere görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanması gerekmektedir. Gelir kaynaklarının sınırlı olması nedeniyle büyük şehirlere tahsis edilen genel bütçe vergi payının belediyeler arasında dağıtımı önem taşımaktadır.

Büyük şehir belediyelerinin görevleri yasalarda belirlenirken herhangi bir ayırım gözetilmemişse de, her büyük şehir belediyesinin yerine getirmek durumunda olduğu hizmetlerin nitelik ve nicelik itibarıyla farklılık göstereceği kuşkusuzdur. Herhangi bir büyük şehir belediyesinin nüfusu yanında yöredeki sanayi yoğunluğu, eğitim kurumlarının sayısı, gelişme hızı, üretim ve tüketim kapasitesi, kültür ve eğitim seviyesi ile ekonomik faktörler mahalli hizmetlerin niteliğini ve maliyetini doğrudan etkileyen unsurlardır. Bu etkenler gözetildiğinde belediyelerin hizmet maliyetlerinin her zaman nüfusla doğru orantılı olarak artmadığı bir gerçektir. Büyük şehir belediyelerinin il merkezlerinde toplanan genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan %60’lık payın, itiraz konusu kuralda olduğu gibi nüfus baz alınarak Anayasa’nın 127. maddesinde öngörülen biçimde belediyelere görevleriyle orantılı adil bir dağıtımının sağlanamayacağı açıktır.

Kaldı ki, Yasa’nın gerekçesinde belirtildiği gibi işyerlerinin üretim yeri ile merkezlerinin farklı yerde bulunması nedeniyle vergilerinin tarh ve tahsilatının da farklılık göstermesi sorunu, itiraz konusu kuralda öngörüldüğü gibi adil olmayan bir paylaşım sistemiyle değil, çeşitli yasalarda yapılacak düzenlemelerle aşılabilecek konulardandır.

Açıklanan nedenlerle itiraz konusu fıkranın ikinci tümcesi Anayasa’nın 127. maddesine aykırıdır.

Bu görüşe Yalçın ACARGÜN, Fulya KANTARCIOĞLU, Ertuğrul ERSOY, Ahmet AKYALÇIN ve Mehmet ERTEN katılmamışlardır.

2- Anayasa’nın 10. Maddesi Yönünden İnceleme

Mahkeme, iptalini istediği kuralla % 40 ve % 60’lık vergi gelirleri payının tüm belediyeler arasında ve nüfuslarına göre dağıtımı içermediğinden, Anayasa’nın eşitlik ilkesine aykırı olduğunu ileri sürmektedir.

Aynı hukuksal durumda bulunanların aynı kurallara, ayrı hukuksal durumda bulunanların da ayrı kurallara tabi tutulması eşitlik ilkesine aykırılık oluşturmaz.

Bu nedenle, 3030 sayılı Yasa’nın uygulandığı büyük şehir belediyeleri ile bu Yasa’nın uygulanmadığı diğer belediyeler aynı hukuksal durum ve statüde olmadığından kural Anayasa’nın 10. maddesine aykırı değildir.

VI- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ

İtiraz konusu yasa hükmünün yürürlüğünün durdurulması istemi 24.7.2003 günlü, E.2003/62, K.2003/10 (Yürürlüğü Durdurma) sayılı kararla reddedilmiştir.

VII- SONUÇ

27.6.1984 günlü, 3030 sayılı “Büyük Şehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun”un 18. maddesinin 4736 sayılı Yasa ile değiştirilen son fıkrasının;

A- Birinci tümcesinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, Samia AKBULUT ile Yalçın ACARGÜN’ün karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

B- İkinci tümcesinin Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Yalçın ACARGÜN, Fulya KANTARCIOĞLU, Ertuğrul ERSOY, Ahmet AKYALÇIN ile Mehmet ERTEN’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

24.7.2003 gününde karar verildi.

Esas Sayısı   : 2003/62

Karar Sayısı : 2003/77

KARŞIOY

Anayasa’nın 127. maddesi, Mahalli İdarelerin il, belediye ve köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirlenen ve kararı organları gene kanunla gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileri olduğunu, kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceğini amirdir.

Bu madde de söz edilen yerinden yönetim ilkesi yerel yönetimlerin tüzel kişiliğe sahip olması, görevli organlarını seçme hakkının verilmesi ve bu organlara karar verme yetkisinin tanınması, özerklik kurumunun anayasal bir temele oturtulmasıdır.

Genel anlamda özerklik, sosyal bir topluluğun ya da tüzel kişiliğin kendilerini yöneten kuralların tümünü ya da bir bölümünü bizzat saptayabilmeleri veya Anayasa ve Yasaların çizdiği sınırlar içinde hareket edebilme özgürlüğü ve yetisidir. Yerel yönetimler açısından özerklik ile Anayasa ve yasaların belirlediği kanun hizmetlerinin önemli bir bölümünün yurttaşların yararına olarak yerel yönetimlerin sorumluluğu altında yerine getirilmesi yetkisidir.

127. maddenin beşinci fıkrasında öngörülen idari vesayet, merkezden yönetimin yerel yönetimler üzerinde yapabileceği ve yasa ile düzenlenmesi gereken bir denetim yetkisidir. Ancak bu yetki, sınırsız ve takdire bağlı olmayıp, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçlarının gereği gibi karşılanması amaçlarına yöneliktir. İdari vesayet, merkezi yönetimin, yerel yönetimlerin icrai kararlarını onama, geri çevirme ve kimi durumlarda değiştirerek onama yetkisidir. Merkezden yönetimin elinde sadece salt ve biçimsel bir denetim ve otorite aracı olmadığı gibi yerel yönetimlerin yetkisini ortadan kaldıracak, etkisiz kılacak biçimde kullanılamaz.

Yerel yönetimlerin kuruluş esasları, karar organlarının oluşumu, görev ve yetkilerinin belirlenmesi, merkezi yönetimle bağ ve ilgileri, bunların üzerinde uygulanacak idari vesayet yetkisi, yasal düzenlemeyi gerektirir. Pekçok kararımızda yasallık, temel ilkelerin hepsinin yasakoyucu tarafından konulması ve ancak yasakoyucunun uygun göreceği ayrıntıların yürütmece düzenlenmesi şeklinde tarif edilmektedir.

İtiraz konusu 18. maddenin son fıkrasının birinci cümlesinde, Bakanlar Kurulu’na (b) fıkrasındaki %3 pay oranını %6 oranına kadar artırma veya kanuni haddine kadar indirme yetkisi verilmektedir.

%3-%6 pay oranları arasında tesbit yetkisi verilmesi ile Bakanlar Kuruluna, genel, sınırsız, takdire bağlı, zaman içinde sık sık değişebilen, hiyerarşi benzeri, ölçütleri belirsiz yetki tanınmaktadır.

Bu da, merkezden yönetimin yerel yönetimler üzerinde yapabileceği ve yasa ile düzenlenmesi gereken bir denetim yetkisi olan ve sınırsız ve takdire bağlı olmayan idari vesayet ilkesine, yasakoyucunun Anayasa ile kendisine verilmiş olan düzenleme görevinin merkezi idareye devretmek suretiyle, Anayasa’nın 7. maddesindeki yasama yetkisinin devredilemeyeceği kuralına aykırıdır.

Açıklanan nedenlerle çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.

Esas Sayısı   : 2003/62

Karar Sayısı : 2003/77

KARŞIOY GEREKÇESİ

3030 Sayılı Büyük Şehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun’un 18. maddesinin 8.1.2002 günlü 4736 sayılı Yasa ile değiştirilen itiraz konusu son fıkrasında “Bakanlar Kurulu (b) fıkrasındaki % 3 pay oranını % 6 oranına kadar artırmaya veya kanuni haddine kadar indirmeye yetkilidir. Bu payın % 40’ı bu miktardan düşülerek ilgili belediye hesabına kalan % 60’ı ise İller Bankası nezdindeki büyük şehir belediyeleri hesabına yatırılır ve büyük şehir belediyelerine nüfuslarına göre dağıtılır.” denilmekte, bu fıkra ile göndermede bulunulan (b) fıkrasında da, “Büyük şehir belediyesinin bulunduğu il merkezinde yapılan Genel Bütçe Vergi Gelirleri Tahsilât toplamı üzerinden gelir saymanlarınca hesaplanıp, ertesi ayın sonuna kadar ilgili büyük şehir belediyesine yatırılacak % 3 pay”, büyük şehir belediyesinin gelirleri arasında sayılmaktadır.

Anayasa’nın “Mahalli İdareler”e ilişkin 127. maddesinin son fıkrasında, mahalli idarelere görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanacağı belirtilmektedir. Mahalli idarelerin görevlerinin belirlenmesinde, belediye sınırları içinde hizmet verdikleri nüfus sayısının önemi yadsınamaz. Bunun yanında, yörelerin sosyo ekonomik özellikleri, gelişme düzeyleri gibi faktörlerin de büyük şehir belediyelerinin görevlerini etkileyebileceği düşünülebilirse de, gereksinimleri birbirinden çok farklı olan büyük şehir statüsündeki belediyelerin görevlerinin saptanmasında objektif bir ölçü bularak buna göre pay dağıtımı yapmanın zorluğu da gözardı edilemez. Nitekim, Anayasa’nın 127. maddesinde belediyelerin yaptıkları hizmetlerin büyüklüğünün hangi ölçüye göre saptanacağı konusuna açıklık getirilmemiş, bu husus yasa koyucunun takdirine bırakılmıştır. Bu nedenle yasakoyucu, 18. maddenin (b) fıkrası ile öngörülen payın % 40’ının ilgili belediyelere verilmesini, kalan % 60’ının da büyük şehir belediyelerine nüfuslarına göre dağıtılmasını uygun görmüştür.

İptal kararının gerekçesini oluşturan çoğunluğun görüşü de % 60’lık bölümün büyük şehir belediyeleri arasında dağıtılmaması yönünde değil, bu dağıtımın nüfusa göre yapılmaması gerektiği yolundadır. Ancak, Anayasa’da mahalli idarelere görevleri ile orantılı gelir sağlama konusunda yasakoyucunun, anayasal ilkelere bağlı kalmak koşuluyla nüfusu ölçü almasını engelleyen bir kural yer almadığından böyle bir gerekçenin anayasal dayanağı bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kuralın son tümcesine ilişkin istemin reddi gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.

Esas Sayısı   : 2003/62

Karar Sayısı : 2003/77

KARŞIOY YAZISI

İtiraz konusu 3030 sayılı “Büyük Şehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun”un 18. maddesinin 4736 sayılı Yasa ile değişik son fıkrasının ikinci tümcesinde, büyük şehir belediyesinin bulunduğu il merkezinde yapılan Genel Bütçe Vergi Gelirleri Tahsilat toplamı üzerinden Bakanlar Kurulu’nun tesbit ettiği payın %40’ının paydan düşülerek doğrudan ilgili belediye hesabına, kalan %60’ının ise İller Bankası nezdindeki büyük şehir belediyeleri hesabına yatırılarak bu belediyelerin nüfuslarına göre dağıtılacağı öngörülmüştür.

Anayasa’nın 127. maddesinin ikinci fıkrasında, mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği; beşinci fıkrasında, merkezi idarenin, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahip olduğu; altıncı fıkrasında, mahalli idarelere görevleriyle orantılı gelir kaynakları sağlanacağı belirtilmiştir.

Mahalli idarelere ilişkin 127. maddede, mahalli idarelerin görevlerinin belirlenmesi yasakoyucunun takdirine bırakılmış ve mahalli hizmetlerde belirgin bir ölçü getirilmemiştir. Yasakoyucu da itiraz konusu kuralda %60 payın büyük şehir belediyelerine, nüfuslarına göre dağılımını uygun görmüştür. Kaldı ki, bunu engelleyen bir durumda söz konusu değildir.

3030 sayılı Yasa’nın 6. maddesinde de büyük şehir belediyelerinin görevleri sayılmıştır.

Özgün yapıyı taşıyan büyük şehir belediyelerinin bu görevlerinin yoğunluk derecesinin, orada yaşayan insanların sayısına göre değişkenlik göstereceği kuşkusuzdur. Her ne kadar nüfusun yanında diğer faktörlerin, hizmetin yürütülmesindeki etkinliği gözardı edilemez ise de bu ölçünün yasakoyucu tarafından belirlenmesindeki güçlük inkâr edilemez.

Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kuralın son tümcesinin Anayasa’ya aykırılığından söz edilemez. İstemin reddi gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.

Üye             

Ahmet AKYALÇIN

Esas Sayısı   : 2003/62

Karar Sayısı : 2003/77

KARŞIOY YAZISI

3030 sayılı Yasa’nın 18. maddesinin son fıkrasının itiraz konusu ikinci tümcesinde, büyük şehir il merkezinde yapılan genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamından büyük şehir belediyelerine verilen payın ne şekilde dağıtılacağı konusu düzenlenmiştir.

Başvuru kararında, büyük şehir belediyelerine modern endüstriyel gelişmelere karşı çevre koşullarını ve yaşantı niteliğini iyileştirme, yeni gereksinmelere uyan yeni hizmetler sunma gibi yeni görevler yüklenmesinin, onların parasal olanaklara sahip olmalarını gerektirdiği halde, itiraz konusu düzenlemenin ikinci tümcesiyle büyük şehir belediye gelirlerinin ikinci kez azaltıldığı, sağlanan gelirin yüklenen görevlerle orantılı olmadığı ve bu durumun Anayasa’nın 127. maddesine aykırılık oluşturduğu ileri sürülmüştür.

Anayasa’nın 73. maddesinde yer alan, herkesin, kamu giderlerini karşılamak üzere, mali gücüne göre vergi ödemekle yükümlü olduğuna ilişkin düzenleme ile belli gelirlerin belli giderlere tahsis edilmeyerek devlet maliyesinin bir bütün olacak şekilde ele alınması yönündeki genellik ilkesi birlikte nazara alındığında, genel bütçe vergi gelirlerinin belli bir yerdeki veya bölgedeki hizmeti görmek için toplanmadığını, Anayasa’daki tanımı ile kamu giderlerini karşılamak üzere toplandığını göstermekte, toplandığı yerde harcanması gerektiği yolunda da bir kural bulunmamaktadır. Buna göre, büyük şehir belediyelerinin il merkezlerinde toplanan genel bütçe vergi gelirlerinin, büyük şehir belediyelerine dağıtımı olanaklı bulunmaktadır.

Öte yandan, Ülkemizin önde gelen bir çok hizmet ve sanayi kuruluşunun, Anadolu’nun değişik büyük şehir belediyeleri içerisinde faaliyet gösterdikleri ve bu belediyelerin bir çok konudaki görevlerini nitelik ve nicelik olarak artırdıkları halde, üretimleri sonucu elde edilen gelirler, genel merkezlerinin, dolayısı ile de vergi mükellefiyet kayıtlarının bulunduğu Ankara, İstanbul gibi belli başlı büyük şehirlerin vergi dairelerine ödenmekte ve anılan illerin genel bütçe vergi gelirleri içinde yer almaktadır. Bu durumun ise, toplanan genel bütçe vergi gelirlerinin, büyük şehir il merkezlerinde bizzat yapılan faaliyetler sonucunda elde edilmediğini göstermektedir.

Diğer taraftan, gelişmiş bölgelerdeki büyük şehir belediyelerinin gelir düzeyi daha yüksek, gelişmemiş bölgelerdeki büyük şehir belediyelerinin gelir düzeyi ise daha düşüktür. Herhangi bir büyük şehir belediyesinde toplanan genel bütçe vergi gelirlerinin nüfusa oranı ne olursa olsun, 3030 ve 1580 sayılı Yasa’lar, tüm büyük şehir belediyelerine ayırımsız aynı görev ve sorumluluğu yüklemektedir. Bunların yerine getirilebilmesi ise aynı düzeyde gelir elde edilmesine bağlıdır. İşte söz konusu düzenleme ile daha çok gelişmiş bölgelerde yer alan büyük şehir belediyelerinin il merkezlerinde toplanan genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan pay nüfusa göre dağıtım sonucunda fazla gelişmemiş olan büyük şehir belediyelerine aktarılabilmekte ve böylece fazla gelişmemiş bölgelerde bulunan büyük şehir belediyelerinin görevlerini yerine getirebilmesi sağlanarak bölgeler arasındaki eşitsizlik giderilmek istenmektedir.

Yukarda yer verilen açıklamalar, itiraza konu edilen Yasa hükmünün Anayasa’nın Başlangıç’ında belirtilen sosyal adalet, 5. maddesinde açıklanan sosyal hukuk devleti ve adalet ilkelerine, Devletin iktisadi ve sosyal ödevlerinin sınırlarını belirleyen 65. maddesine, ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmanın yurt düzeyinde dengeli gelişmesini öngören 166. maddesine başvurunun ve çoğunluk görüşünün aksine mahalli idarelere görevleri ile orantılı gelir kaynağı sağlanmasını öngören 127. maddesine uygun bir düzenleme olduğunu göstermektedir.

Bu nedenlerle, Anayasa’ya aykırı olmayan kuralın iptali yönündeki çoğunluk düşüncesine katılmıyorum.

Üye           

Mehmet ERTEN