GELİR İDARESİNİN YENİDEN YAPILANDIRILMASINDA GELİRLER KONTROLÖRLERİNİN YERİ

18 Nisan 2005

İsmail Hakkı AYDOĞDU

Gelirler Kontrolörü

GELİR İDARESİNİN YENİDEN YAPILANDIRILMASINDA GELİRLER KONTROLÖRLERİNİN YERİ

5333 Sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun 14.04.2005 tarihinde TBMM Genel Kurulu’nda kabul edilmiştir. Bu yazı söz konusu Kanun ile gelirler kontrolörleri hakkında yapılan düzenlemeleri değerlendirmek için kaleme alınmıştır.

I- YÖNETİM ŞEMASINDA KAMU YÖNETİMİ TEMEL YASASI MODEL ALINMIŞTIR

TBMM’de kabul edilmiş olmakla birlikte, içinde teftiş ve denetimle ilgili hususlar da bulunan ve bazı maddelerinin bir kez daha görüşülmesi gerektiği düşüncesiyle Sayın Cumhurbaşkanı’nca TBMM’ye iade edilen dolayısıyla yürürlüğe girmemiş olan Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun, 5333 Sayılı Kanun’daki yapılanmada model olarak alınmıştır.

Halen Kamu Yönetiminin temel çerçevesini çizen Bakanlıkların Kuruluş ve Görevlerine ilişkin 3046 sayılı Kanuna göre Bakanlıklar ve bağlı kuruluşlarda denetim birimleri Ana Hizmet Birimleri içinde değil danışma ve denetim birimleri içinde yer almaktadır. Söz konusu Kanun’un 10. maddesine göre bakanlık bağlı kuruluşları, bakanlığın hizmet ve görev alanına giren ana hizmetleri yürütmek üzere, bakanlığa bağlı olarak özel kanunla kurulan, genel bütçe içinde ayrı bütçeli veya katma bütçeli veya özel bütçeli kuruluşlardır. Anılan Kanun’un 12. maddesinin üçüncü fıkrasına göre de “Bakanlık bağlı kuruluşlarının merkez teşkilatında ihtiyaca göre aşağıdaki danışma ve denetim birimleri kurulabilir.

a) Teftiş Kurulu,

b) Hukuk Müşavirliği,

c) Ayrıca gerekli görülen hallerde, Araştırma, Planlama ve Koordinasyon Dairesi Başkanlığı.”

Örneğin, Maliye Bakanlığı’nın bağlı kuruluşlarından olan Milli Piyango Genel Müdürlüğü Teftiş Kurulu en üst amire bağlıdır ve danışma ve denetim birimleri arasında sayılmıştır. Söz konusu düzenleme 06.06.1988 tarih ve 19834 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanan 320 sayılı Milli Piyango Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 17. maddesi ile yapılmıştır.

Hukukumuza göre sonraki kanunun önceki kanunun, özel kanunun da genel kanunun hükümlerini değiştirmesi mümkündür. Ancak 3046 sayılı Kanun’da olduğu gibi kamu yönetimine ilişkin temel bir çerçeve oluşturulmadan bu gruplandırmanın münferit yasalarla yapılması kanun yapma usulü ve kamu yönetiminin istikrarı açısından doğru değildir.

Bugün kamu yönetiminde kontrolörler bulundukları kurumlarda doğrudan birim amirine bağlıdırlar. Hal böyle iken 5333 sayılı Kanun’da ise Gelirler Kontrolörleri Daire Başkanlığı Ana Hizmet Birimleri içerisinde yer almış ve böylece gelirler kontrolörleri doğrudan birim amiri yerine daire başkanına bağlı kılmıştır.

Gelirler kontrolörlerine ilişkin düzenlemelerde yürürlüğe girmemiş olan Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun hükümleri esas alınmaya çalışılmış ancak, Kanun’un 12. maddesinin (b) bendindeki “Benzer nitelikteki hizmet ve görevler birden fazla kurum ve kuruluşa verilemez.” hükmü göz ardı edilmiştir. Eğer bu Kanun hükümleri teşkilatlanmada esas alınacak ise aynı işi yapan tüm birimler için uygulama birliğine gidilmelidir.

II- BAĞIMSIZ DENETİMİN GEREKLERİNE UYULMAMIŞTIR

Gelirler kontrolörlerinin mevcut yetkilerini kullanabilmeleri ve görevlerini gereği gibi ifa edebilmeleri için ana hizmet birimi olan daire başkanlığı şeklinde örgütlenmemeleri zorunluluğunu Cumhurbaşkanımızca veto edilen Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun’un, denetimle ilgili 38. maddesinin veto gerekçeleri çok net bir şekilde ortaya koymaktadır. Bu nedenle gerekçelere özetle aşağıda yer verilmiştir.

“İncelenen Yasa'nın, denetlemeye yetkili kurumları gösteren 40. maddesi ile bakanlıklar, bağlı ve ilgili kuruluşların örgütlenmesine ilişkin maddelerinde, Türk yönetim yapısında köklü geçmişi bulunan, yolsuzluklarla savaşımda önemli çalışmalar yürüten teftiş kurullarına yer verilmediği görülmektedir.

Merkezi yönetim, yönetsel etkinlikler alanında, yasal düzenlemelerin merkez olarak kabul ettiği bir yerde toplanmış bulunan üst düzey yöneticilerin aldıkları karar ve yaptıkları yürütülebilir işlemlere, Devlet tüzelkişiliğinin yetki alanında bulunan tüm örgütsel birim ve görevlilerce uyulması ve bunları uygulaması anlamına gelmektedir.

Hukuksal bir kurum ve kavram olan hiyerarşi, merkezi yönetimin yukarıda yer verilen anlamı karşısında, "idarenin bütünlüğü"nün söz konusu olduğu örgütlenmede, merkezden yönetimin gerçekleşme yöntemi ve aracıdır. Bu yöntem ve aracın geçerli kılınabilmesinin en etkin yolunun ise hiyerarşik denetim olduğunda duraksama bulunmamaktadır.

Yukarıda ayrıntılarıyla açıklandığı gibi, Anayasa'da, "idarenin bütünlüğü ilkesi"nin gerçekleştirilmesinin hukuksal araçları olarak, hiyerarşi, yetki gerişliği ve idari vesayet kurumlarına yer verilmiştir. Bu kurumların her birinin "denetim" olgusunu içinde taşıdığı, bu yönüyle Devlet aygıtının örgütlenmesine ilişkin düzenlemelerin, bu kurumlara yer vermesinin anayasal bir zorunluluk olduğu tartışmasızdır.

Uluslar arası standartlarda teftiş kavramı, "denetim", "soruşturma", "yönetim" ve danışmanlık" işlevlerini ve bu işlevleri yürütecek uzmanları içermektedir.

Gerek yukarıda ortaya konulan anayasal ilkeler, gerek içerdiği öğeler göz önünde bulundurulduğunda, teftiş hizmeti, yalnızca yönetsel etkinliklerin yürütülmesinde usulsüzlüklerin ve yolsuzlukların ortaya çıkarılmasından, soruşturulmasından, bunların önlenmesi ve hizmetin daha etkin ve verimli kılınması için alınacak önlemlerin araştırılmasından ibaret olmayıp, aynı zamanda hiyerarşik denetimin ve vesayet denetiminin bu alanda uzmanlaşmış, yetkin, güvenceye sahip, siyasal istencin etkisinden soyutlanmış denetim elemanları eliyle yapılarak, idarenin bütünlüğü ilkesinin yaşama geçirilmesinin aracı olarak da görülmelidir...

Bu nedenle, öngörülen iç denetim sistemi ve bu alanda teftiş kurullarının kaldırılması yerinde ve kamu yararına uygun görülmemektedir.”

III- GELİR İDARESİ BAŞKANLIĞI’NIN BİR TEFTİŞ KURULU BULUNMAMAKTADIR

Gelirler kontrolörleri, 178 sayılı Maliye Bakanlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 43. maddesi uyarınca, gelir idaresi personelini teftiş etmekte ve soruşturmalarını yapmaktadır. Bu yetkiye Kanun’un Gelirler Kontrolörleri ile ilgili düzenlemeler yapan 14. maddesinde yer verilmemekle birlikte, 34. maddesinin 5 numaralı bendinde yer verilmiştir. Zaten gelir idaresi gibi ülkenin gelirlerinin önemli bir kısmını toplayan bir idarenin personelinin ve işlemlerinin teftiş edilmemesi ve sorumlular hakkında gerekli soruşturmalar yapılmaması düşünülemez.

Bu nedenle Gelir İdaresi Başkanlığı’nın bir teftiş kuruluna ihtiyacı vardır. Teftiş kurulunun görevlerini gelirler kontrolörleri icra ettiğinden gelirler kontrolörleri, oluşturulacak Gelirler Kontrolörleri Kurulu içerisinde Gelir İdaresi Başkanına bağlı olarak görev yapmalıdırlar.

Gelirler Kontrolörlerinin hem iç hem de dış denetim yetkileri bulunmaktadır. Dış denetim yani vergi incelemesi yetkilerini Vergi Usul Kanunu’nun 135. maddesinden almaktadırlar. Teftiş ve soruşturma görevleri gibi vergi incelemesi görevi de bağımsızlık ve her türlü etkiden uzak bir şekilde yerine getirilmelidir. Bu da gelirler kontrolörlerinin en üst amire bağlı olarak çalışmalarını gerekli ve zorunlu kılmaktadır.

5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 64. maddesi uyarınca, denetim elemanlarının en üst yöneticilere doğrudan doğruya bağlı olarak görev yapacakları hükme bağlanmıştır. Kanuna göre, denetimde etkinlik, verimlilik, bağımsızlık ve tarafsızlık ilkelerinin uygulanabilmesi için, denetim birimlerinin doğrudan idarenin en üst amirine bağlı olarak örgütlenmeleri zorunludur.

Bu Kanunda ise, Gelirler Kontrolörleri Daire Başkanlığı ana hizmet birimleri içerisinde yer almaktadır.

III- ANAYASAMIZIN 10. VE 11. MADDELERİ HÜKMÜ GÖZ ARDI EDİLMİŞTİR

Maliye Bakanlığı’nda ve diğer Bakanlıklarda yer alan kontrolörler mevcut birimlerin en üst amirine bağlı olarak çalışmaya devam etmektedirler. 5333 sayılı Kanun’la gelirler kontrolörleri ile muadilleri arasında gelirler kontrolörleri aleyhine bir eşitsizlik oluşturularak Anayasamızın 10 ve 11. maddeleri hükmü de göz ardı edilmiş olmaktadır.

SONUÇ

Gelir İdaresi Başkanlığının merkez vergi denetim birimi olan gelirler kontrolörleri, idarî yapılanmamızda hiçbir benzeri olmayacak şekilde, daire başkanlığı biçiminde ana hizmet birimi olarak örgütlenmektedir.

Oysa, idarî yapılanmamızda merkez denetim elemanlarının tamamı, bulundukları idarenin danışma ve denetim birimleri içinde en üst amire doğrudan bağlı olarak görev yapmaktadırlar. En üst amire doğrudan bağlılık, denetim elemanlarının tarafsız ve bağımsız, ön yargılardan uzak bir tutum içinde olmaları ve denetim sonucunda kanaatlerini belirtirken sadece kendi iradelerini esas almaları bakımından zorunluluktur.

Gelirler kontrolörlerinin Vergi Usul Kanunu’nun 135. maddesinden aldıkları vergi incelemesi görevlerini ifa ederken, tarafsız ve bağımsız hareket etmeleri için, bulundukları birimin en üst amirine doğrudan bağlı olmaları şarttır. Uluslar arası denetim standartları da bunu gerektirmektedir.

Eğer denetim birimlerinin ana hizmet birimi şeklinde örgütlenmesi yönünde bir irade varsa bu, tüm denetim birimleri için ve konu hakkında genel bir kanun çıktıktan sonra yapılmalıdır.