|
Yeni
Kabul Edilen Kanun
22
Temmuz 2005
Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet SEZER tarafından yayımlanması uygun bulunmayan, 5394
sayılı "Türkiye İstatistik Kanunu", 45. ve 56. maddelerinin Türkiye Büyük Millet
Meclisi'nce bir kez daha görüşülmesi için, Anayasa'nın değişik 89. ve 104.
maddeleri uyarınca Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı'na geri
gönderilmiştir.
Söz konusu Yasa'nın Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı'na geri
gönderilme gerekçeleri aşağıda sunulmaktadır:
****
T.C.
CUMHURBAŞKANLIĞI
SAYI : B.01.0.KKB.01-18/A-13-2005-610 22 / 07 / 2005
TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ BAŞKANLIĞINA
İLGİ: 11.07.2005 günlü, A.01.0.GNS.0.10.00.02-5830/19562 sayılı yazınız.
Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu'nca 03.07.2005 gününde kabul edilen
5394 sayılı "Türkiye İstatistik Kanunu" incelenmiştir:
1- İncelenen Yasa'nın 45. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında,
"Başkanlıkta; Başkan, Başkan Yardımcısı, I. Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı,
İstatistik Müşaviri, Hukuk Müşaviri, Bölge Müdürü, Türkiye İstatistik Kurumu
Uzmanı, Türkiye İstatistik Kurumu Uzman Yardımcısı, İstatistikçi, Matematikçi,
Mühendis ile dört yıllık yüksek öğrenim görmüş olmak kaydıyla Programcı
kadrolarına atananlar, kadroları karşılık gösterilmek suretiyle, 657 sayılı
Devlet Memurları Kanunu ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması
hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın sözleşmeli çalıştırılabilir
Bu suretle çalıştırılacakların sözleşme usul ve esasları ile ücret miktarı ve
her çeşit ödemeleri Bakanlar Kurulunca tespit edilir."
denilmektedir.
Yapılan düzenlemede, Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı'nda üst düzey kamu
görevlileri ile Türkiye İstatistik Kurumu uzmanı, uzman yardımcısı,
istatistikçi, matematikçi, mühendis ve programcı kadrolarına atananların,
- Kadroları karşılık gösterilerek sözleşmeli çalıştırılmalarına olanak
sağlanmakta,
- Bunların sözleşme yöntem ve ilkeleri ile ücret tutarları ve her tür
ödemelerinin Bakanlar Kurulu'nca saptanacağı belirtilmektedir.
Böylece, maddede yazılı kamu görevlilerinin sözleşme ile çalıştırılmaları
olanaklı kılınmakta ve sözleşmeli statünün belirlenmesi yetkisi, herhangi bir
düzenleme yapılmadan Bakanlar Kurulu'na verilmektedir.
Anayasa'nın 128. maddesinde,
- Devlet'in, kamu iktisadi teşebbüslerinin ve diğer kamu tüzelkişilerinin
genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin
gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin, memurlar ve diğer kamu görevlileri
eliyle görüleceği,
- Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve
yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük
işlerinin yasayla düzenleneceği,
kurala bağlanmıştır.
İncelenen Yasa'nın 16. maddesinin ikinci fıkrası ile 57. maddesinin üçüncü
fıkrasına göre, Türkiye İstatistik Kurumu, Başbakanlığa bağlı, genel bütçeli bir
kamu kuruluşudur.
27.09.1984 günlü, 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları
Hakkında Yasa'nın 10. maddesinde, "bağlı kuruluşların", bakanlığın hizmet ve
görev alanına giren ana hizmetleri yürütmek üzere, bakanlığa bağlı olarak özel
yasayla kurulan, genel bütçe içinde ayrı bütçeli, katma ya da özel bütçeli
kuruluşlar olduğu belirtilmiştir.
Devlet tüzelkişiliği içinde genel bütçeli olarak oluşturulan Türkiye
İstatistik Kurumu'nun genel idare esaslarına göre bir kamu hizmeti yürüttüğü
açıktır.
İncelenen Yasa'nın 23, 24, 45, 46 ve 57. maddelerinin birlikte
değerlendirilmesinden de, Kurum personelinin 657 sayılı Yasa'ya bağlı memurlar
ile sözleşmeli personelden oluştuğu görülmektedir.
Buna göre, Türkiye İstatistik Kurumu'nun her iki statüdeki personelinin asli
ve sürekli kamu hizmeti yürüttüklerinde kuşku bulunmamaktadır. Bu nedenle,
Kurum'un sözleşmeli personel statüsünün yasayla oluşturulması anayasal
zorunluluktur.
Oysa, incelenen Yasa'nın 45. maddesinin ikinci fıkrasında, sözleşmeli
personelin sözleşme yöntem ve ilkeleri ile ücret ve her türlü ödemelerinin
Bakanlar Kurulu'nca belirleneceği öngörülmüştür.
Anayasa'nın 2. maddesinde, hukuk devleti ilkesi, Türkiye Cumhuriyeti'nin
nitelikleri arasında sayılmış; 7. maddesinde, yasama yetkisinin Türk Ulusu adına
Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin olduğu, bu yetkinin devredilemeyeceği
belirtilmiştir.
Anayasa Mahkemesi kararlarında da vurgulandığı gibi, yasama organınca
yürütmeye düzenleme yetkisi verilirken, bunun bir "yetki devri" niteliğinde
olmaması için, konunun temel ilkelerinin yasada düzenlenmesi, çerçevenin
belirlenmesi ve yürütmeye, teknik ayrıntıların düzenlenebilmesi için sınırları
belli bir yetki alanı tanınması gerekmektedir.
İncelenen Yasa'nın 45. maddesinde ise, hiçbir temel ilke konulmadan, çerçeve
çizilmeden, sözleşmeli personel statüsüyle ilgili tüm düzenlemeler için Bakanlar
Kurulu yetkilendirilmiştir.
09.12.1994 günlü, 4059 sayılı "Hazine Müsteşarlığı İle Dış Ticaret
Müsteşarlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun"un 7. maddesinin (e) bendinde,
incelenen Yasa'da olduğu gibi, kadro karşılık gösterilerek 657 sayılı Devlet
Memurları Yasası ve diğer yasaların sözleşmeli personele ilişkin kurallarına
bağlı olmaksızın kimi görevlerde sözleşmeli personel çalıştırılmasına olanak
sağlanmış; sözleşme yöntem ve ilkeleri ile ücret tutarı ve her tür ödemelerin
saptanması konularında Bakanlar Kurulu yetkili kılınmıştır.
Sözleşmeli personel konusunda Bakanlar Kurulu'na geniş yetki tanıyan
sözkonusu kural, Anayasa Mahkemesi'nin 13.12.1995 günlü, E.1995/11, K.1995/63
sayılı kararıyla, Anayasa'nın 2. maddesindeki hukuk devleti ilkesine, 7.
maddesindeki yasama yetkisinin devredilemeyeceğine ilişkin kurala ve 128.
maddesindeki "yasa ile düzenleme" yöntemine aykırı bulunarak iptal edilmiştir.
Bu nedenlerle, incelenen Yasa'nın 45. maddesinin ikinci fıkrası, Anayasa'nın
2, 7 ve 128. maddeleriyle bağdaşmamaktadır.
2- İncelenen Yasa'nın "Atama" başlıklı 56. maddesinin birinci fıkrasında,
"Başkanlıkta, Birinci Hukuk Müşaviri hariç olmak üzere tüm atamalar Başkan
tarafından yapılır."
düzenlemesine yer verilmiştir.
Yasa'nın 23. maddesinin ikinci fıkrasında, Türkiye İstatistik Kurumu
Başkanı'nın Bakanlar Kurulu kararı ile atanacağı belirtildikten sonra, 56.
maddesinin birinci fıkrasında, Birinci Hukuk Müşaviri dışında tüm atamaların
Başkan'ca yapılacağı öngörülmektedir.
Buna göre, Başkan ve Birinci Hukuk Müşaviri dışında tüm üst düzey
yöneticileri atama yetkisi Kurum Başkanı'na verilmiş olmaktadır.
İncelenen Yasa'nın 57. maddesinin (d) bendinde, 657 sayılı Devlet Memurları
Yasası'na ekli,
- (I) sayılı Ek Gösterge Cetveli'nin "I-Genel İdare Hizmetleri Sınıfı"
bölümünün (e) alt bölümüne, "Türkiye İstatistik Kurumu Başkan Yardımcıları",
- (II) sayılı Ek Gösterge Cetveli'nin "2- Yargı Kuruluşları, Bağlı ve İlgili
Kuruluşlar ile Yüksek Öğretim Kuruluşlarında" bölümüne de, "Türkiye İstatistik
Kurumu Daire Başkanı" ve "Türkiye İstatistik Kurumu Bölge Müdürü",
unvanları eklenmiştir.
Böylece, Türkiye İstatistik Kurumu başkan yardımcılarına 5300; daire
başkanları ile bölge müdürlerine de 3600 ek gösterge verilmesi olanağı
yaratılmıştır.
Bu düzenlemeler, Türkiye İstatistik Kurumu başkan yardımcıları, daire
başkanları ve bölge müdürlerinin, bürokratik hiyerarşide genel müdür yardımcısı
ve üstü düzeyde düşünüldüğünü göstermektedir.
23.04.1981 günlü, 2451 sayılı "Bakanlıklar ve Bağlı Kuruluşlarda Atama
Usulüne İlişkin Kanun"un 2. maddesi ve bu Yasa'ya ekli (2) sayılı cetvelde,
genel müdür yardımcıları ve daha üst düzey yöneticilerin atamalarının ortak
kararname ile yapılacağı kurala bağlanmıştır.
İncelenen Yasa'yla, Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı ile diğer kamu kurum
ve kuruluşları arasında üst düzey görevlilerin atama yöntemi yönünden farklılık
yaratılarak, Cumhurbaşkanı'nın imzasını gerektirmeyen bir yöntem
öngörülmektedir.
a- Çağdaş demokrasilerde, parlamenter sistem ve bu sistemi yaşama geçirecek
erkler ayrılığı ilkesi kabul edilmiş; yürütmenin iktidar gücü, yasama ve yargı
denetimi ile dengelenmeye çalışılmıştır.
Parlamenter demokratik sistemin ve erkler ayrılığının benimsendiği
Anayasamızda da, bağsız koşulsuz Ulus'un olan egemenliği, yasama, yürütme ve
yargı alanlarında Ulus adına kullanacak organlar belirtilmiş; yasama ve yargının
yürütme organı üzerindeki denetim yetkisi ve bu yetkinin kullanılma biçim ve
sınırları çeşitli maddelerde kurala bağlanmıştır.
İktidar gücünün çoğunluk egemenliğine dönüşmesinin parlamenter demokratik
sistemi zedeleyeceğini öngören anayasa koyucu, bununla yetinmemiş, Devlet'in
başı olan Cumhurbaşkanı'na bir denetim, dengeyi ve uyumu sağlama görev ve
yetkisi vermiştir.
Nitekim, Anayasa'nın,
- 8. maddesinde, yürütme yetki ve görevinin, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar
Kurulu'nca kullanılıp yerine getirileceği,
- 104. maddesinde, Cumhurbaşkanı'nın,
¥ Anayasa'nın uygulanmasını, Devlet organlarının düzenli ve uyumlu
çalışmasını gözeteceği,
Başbakan ve bakanları atayacağı,
Gerekli gördüğü durumlarda Bakanlar Kurulu'na başkanlık edeceği ya da
Bakanlar Kurulu'nu başkanlığı altında toplantıya çağıracağı,
Kararnameleri imzalayacağı,
- 105. maddesinde, Cumhurbaşkanı'nın tek başına yapacağı işlemler dışındaki
tüm kararlarının Başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanacağı,
belirtilmiştir.
Bu kurallar, Cumhurbaşkanı'nın, aynı zamanda yürütmenin de başı olduğunu,
kararnameleri imzalama yolu ile iktidar gücünü denetleyerek, bu güç ile kamu
politikalarının oluşması ve uygulanmasında görev alan üst düzey kamu görevlileri
arasındaki dengeyi sağlaması gerektiğini göstermektedir.
Cumhurbaşkanı'nın bu denetim ve dengeleme görev ve yetkisi, bir siyasal
partinin tek başına iktidar olduğu ve yasama organında çoğunluğu elde
bulundurduğu dönemlerde, çok daha gerekli olmaktadır. Çünkü, bu dönemlerde,
özellikle üst düzey kamu görevlileri siyasal güce karşı çok daha korunmasız
kalmaktadır.
b- Anayasa'nın 8. maddesinde, yürütme yetkisi ve görevinin, Cumhurbaşkanı ve
Bakanlar Kurulu'nca kullanılıp yerine getirileceği belirtilirken, yürütme
işlemlerinin hukuksal geçerlilik kazanabilmesi için her iki tarafın katılmasıyla
ortaklaşa yapılması gereği ortaya konulmuştur.
Yine, Anayasa'nın 105. maddesinde, Cumhurbaşkanı'nın, Anayasa ve diğer
yasalarda tek başına yapabileceği belirtilen işlemler dışındaki tüm kararlarının
Başbakan ve ilgili bakanlarca da imzalanacağı kurala bağlanmıştır. Bu kural, tüm
kararlar bağlamında atama kararlarının da Cumhurbaşkanı'nca imzalanması
gerektiğini göstermesi yönünden önemlidir. Anayasa'nın 104. maddesinde,
Cumhurbaşkanı'na kararnameleri imzalama görev ve yetkisi verilmiş olması da bu
yargıyı pekiştirmektedir.
Anayasamızda Cumhurbaşkanı'na kararnameleri imzalama yetkisinin verilmesi üç
önemli gerekçeye dayanmaktadır. Bunların birincisi, Cumhurbaşkanı'nın yansızlığı
nedeniyle, kararnamelerin, kamu yararına ve kamu hizmetinin gereklerine uygun
olmasının ve olumsuz siyasal emellere hizmet etmemesinin sağlanması; ikincisi,
Cumhurbaşkanı'na, yürütme alanında Hükümet'e öneri ve uyarılarda bulunma
yetkisini kullanabilmesi için olanak yaratılması; üçüncüsü de, Cumhurbaşkanı'nın
Devlet'in ve yürütmenin başı olması ve Devlet organlarının düzenli çalışmasını
gözetme görev ve yetkisiyle donatılmış bulunmasıdır.
Bu anayasal kurallar karşısında, birer yönetsel işlem olduğunda kuşku
bulunmayan atama işlemlerinden, kurumların karar ve uygulama düzeneklerinde
önemli işlev gören üst düzey kamu görevlilerine ilişkin olanlarının, hukuksal
geçerlilik kazanabilmesi için Cumhurbaşkanı'nca da imzalanması anayasal
zorunluluktur.
c- Öte yandan, kamu kurum ve kuruluşları ve dolayısıyla bu kurum ve
kuruluşların üst düzey görevlileri, siyasal iktidarın uzmanlık ve hizmet
alanındaki deneyim eksikliğini gidermek ve kendi alanında siyasal iktidara
yardımcı olmak, değişen iktidarlardan kamu hizmetlerinin etkilenmemesini ve
sürekliliğini sağlamakla yükümlüdürler.
Kamu hizmetinin sürekliliği ile kamu görevlilerinin güvencesi arasındaki
yakın ilişki, kamu politikalarının oluşmasında karar verme ve bu kararları
uygulama konumunda olan üst düzey kamu görevlilerinin atama güvencesinde kamu
yararı bulunduğunu göstermektedir.
Devlet organlarının düzenli çalışması, yönetimde istikrarın sağlanmasıyla
olanaklıdır. Yönetimde istikrar ise, kamu hizmetinin değişken öğesi olan
iktidardaki siyasal partilerle değil, kamu hizmetinin değişmez öğesi olan kamu
görevlilerine sağlanacak "görev güvence"siyle gerçekleştirebilecektir.
Cumhurbaşkanı'nın, kamu hizmetlerinde sürekliliği ve istikrarı sağlayan üst
düzey görevlilerin atamalarında imzasının bulunması, kimi haksız işlemlerin,
siyasal nitelikli atamaların önlenmesi ve dolayısıyla kamu yararı ve kamu
hizmetinin gerekleri yönünden de gereklidir.
Anayasamıza göre, yürütmenin iki kanadından birini oluşturan Cumhurbaşkanı,
"yansız" niteliğiyle, siyasal nitelikli Hükümet'e karşı kamu görevlisinin
güvencesini oluşturmaktadır. Bu güvence, atama kararnamelerinin
Cumhurbaşkanı'nca imzalanmasıyla yaşama geçirilmektedir.
Nitekim, bu gerekçeler gözönünde bulundurularak, 2451 sayılı Yasa'da,
müsteşar ve yardımcıları, genel müdür ve yardımcıları, bakanlık müşavirleri,
birinci hukuk müşavirleri, bakanlık daire başkanları, il idare şube başkanları,
bölge müdürleri ve başmüdürler gibi üst düzey görevlilerin atanmaları, görevden
alınmaları ya da nakillerinin ortak kararnameyle yapılması kurala bağlanmıştır.
d- Adalet Bakanlığı'nda genel müdürlük daire başkanı ve daha üst kamu
görevlerine yapılacak atamalarda ortak kararname yerine "Bakan'ın önerisi ve
Başbakan'ın onayı" yöntemini getiren 25.06.1992 günlü, 3825 sayılı Yasa ile
ilgili Anayasa Mahkemesi'nin 27.04.1993 günlü, E.1992/37, K.1993/18 sayılı
kararında,
"Parlamenter hükümet sistemi benimsenen Anayasa'ya göre, Cumhurbaşkanı'nın
yürütmenin başı olarak karşı-imza kuralı gereği imzalayacağı kararnameler 104.
madde uyarınca yürütme alanına ilişkin görev ve yetkileri ile sınırlı anlaşılmak
gerekir."
denilerek, yürütmenin başı olan Cumhurbaşkanı'nın atama kararnamelerini,
güvence niteliğinde "karşı-imza" kuramı uyarınca imzalaması gerektiği kabul
edilmiştir.
Yüksek Mahkeme'nin aynı kararında;
"Anayasa'nın 104. maddesinde Devletin başı olduğu ve Türk Milletinin
birliğini temsil ettiği belirtilen Cumhurbaşkanı, 8. maddeye göre de yürütme
yetki ve görevini Bakanlar Kurulu ile birlikte kullanır ve yerine getirir.
Devletin başı olan Cumhurbaşkanı Anayasa'da yürütme organı içinde kabul
edilmiş ve aynı zamanda yürütmenin de başı sayılmıştır.
Anayasa'nın 8. maddesinde ..... denilerek yürütme işlemlerinin hukuksal
geçerliliği için her ikisinin de katılmalarıyla ortaklaşa yapılması gereği çok
açık bir biçimde ortaya konulmaktadır.
..........
Başbakan ve tüm bakanların imzaladıkları ÔBakanlar Kurulu Kararnamesi' ile
yalnızca Başbakan ve ilgili Bakanın imzasını taşıyan Ômüşterek kararname'nin de
geçerlik kazanabilmesi için Cumhurbaşkanı tarafından imzalanması anayasal bir
zorunluluktur.
..........
Geleneklere dayalı bir kurallar ve kurumlar düzeni olan parlamenter sistemde
önemli devlet işlemlerinin tümü devlet başkanının imzasıyla tamamlanır.
..........
Bakanlık üst düzey görevlerine getirilecek bu yüksek memurlara ilişkin atama
işlemlerinin, Anayasa'da benimsenen parlamenter sistem gereği yürütme organını
oluşturan Adalet Bakanı ve Başbakan ile tarafsız Cumhurbaşkanı'nın onayına
sunulması, Anayasa'nın 8., 104. ve 105. maddeleri yönünden bir zorunluluktur.
..........
Bakanın yanında, onun uzmanlık ve hizmet alanındaki deneyim eksikliğini
gidermek, bu alanlarda bakana yardım etmek ve değişme olasılığı fazla olan
Bakanların değişmesinden kamu hizmetinin etkilenmemesini sağlamak üzere
bulundurulan; memur statüsü içinde ve hizmet kadrosunda en yüksek dereceye
yükselmiş böylece teknik deneyim sahibi ve uzman kimseler olan müsteşarlık,
müsteşar yardımcılıkları, Teftiş Kurulu Başkanlığı ve diğer sayılan üst düzey
görevlere aynı yöntemle atama yapılabilmesi (Bakan'ın önerisi üzerine Başbakan
onayı ile), Anayasa'da benimsenen sistemle bağdaşmamaktadır.
..........
Cumhurbaşkanı'nı böylesine yetkilerle donatıp güçlendiren, parlamenter
hükümet sistemini bütün gerekleriyle uygulamaya koyan, yürütme yetki ve
görevinin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu'nca yerine getirileceğini belirten bu
kurallar karşısında, kimi atamalarda Cumhurbaşkanı'nın imzasına gerek görmemek,
Anayasa'nın 8. maddesine aykırılık oluşturur."
gerekçelerine yer verilerek, Adalet Bakanlığı'nda genel müdürlük daire
başkanlığı, müstakil daire başkanlığı, genel müdür yardımcılığı, genel müdürlük,
müsteşar yardımcılığı ve müsteşarlık görevlerine yapılacak atamaların
Başbakan'ın onayı ile sonlandırılmasına ilişkin yasa kuralı iptal edilmiştir.
Bu nedenlerle, incelenen Yasa'nın 56. maddesinin birinci fıkrası, Anayasa'yla
kabul edilen parlamenter demokratik sistemle, Anayasa'nın 8, 104, 105 ve 128.
maddeleriyle, kamu yararı ve kamu hizmetinin gerekleriyle bağdaşmamaktadır.
Ayrıca, 56. maddenin birinci fıkrasında, "Birinci Hukuk Müşaviri hariç"
denildiğine göre, Birinci Hukuk Müşaviri'nin 2451 sayılı Yasa uyarınca ortak
kararname ile atanacağı anlaşılmaktadır. Devlet İstatistik Kurumu başkan
yardımcıları, daire başkanları ve bölge müdürleri Başkan'ca atanırken Birinci
Hukuk Müşaviri'nin ortak kararname ile atanması çelişki oluşturmaktadır.
Yayımlanması yukarıda açıklanan gerekçelerle uygun görülmeyen 5394 sayılı
"Türkiye İstatistik Kanunu", 45 ve 56. maddelerinin Türkiye Büyük Millet
Meclisi'nce bir kez daha görüşülmesi için, Anayasa'nın değişik 89 ve 104.
maddeleri uyarınca ilişikte geri gönderilmiştir.
Ahmet Necdet SEZER
CUMHURBAŞKANI
| 
TÜRKİYE
İSTATİSTİK KANUNU TBMM'YE İADE EDİLDİ