|
22
Mart 2005
Kenan Durak
Ankara Defterdarlığı
Jandarma
Saymanlık Müdürlüğü
1050 ve 5018 SAYILI KANUNLARIN KAPSAMI VE HARCAMA ÖNCESİ KONTROL SÜRECİ
A - 1050 – 5018 SAYILI KANUNUN KAPSAMI
1927 yılında
yürürlüğe giren ve 01.01.2006 yılında tamamen yürürlükten kalkacak olan, 1050
sayılı Kanun; devlet gelirlerini toplama, harcama yapma ve mal yönetimiyle ilgili
temel hükümleri içerir.
1050 sayılı
Muhasebe-i Umumiye Kanunu genel bütçeli idareler ile özel mevzuatlarındaki
hükümler saklı kalmak üzere katma ve özel bütçeli dairelerin mali yönetimiyle
denetimini kapsamasına rağmen, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunu, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerden oluşan genel
yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin
mali yönetim ve kontrolünü kapsar.
Avrupa
Birliği fonları ile yurt içi ve yurt dışından, kamu idarelerine sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolü,
uluslararası anlaşmaların hükümleri saklı kalmak kaydıyla, bu Kanun hükümlerine
tabidir.
Düzenleyici ve
denetleyici kurumlar, 5018 sayılı kanunun sadece tanımlar, mali saydamlık,
hesap verme sorumluluğu, bütçe türleri ve kapsamı, merkezi yönetim bütçesinin
hazırlanması ve görüşülmesi, kamu yatırım projeleri, genel uygunluk bildirimi,
kamu hesapları ve mali istatistikler, dış denetim, kamu idarelerinin
sorumluluğu ile ilgili hükümlerin yer aldığı maddelere tabidir.
5018 sayılı
Kanun ve eki cetveller incelendiğinde 1050 sayılı Kanuna tabi olmayıp 5018
sayılı Kanuna tabi olacak birçok kurum ve kuruluş olduğu görülmektedir. Bunlar,
Türk Dil Kurumu, Türk Tarih Kurumu, TODAİ, TÜBİTAK, MTA, TRT, TSE, TOKİ, RTÜK,
SPK, KİK, BBDK, TMSF, SSK, BAĞ-KUR, Emekli Sandığı v.s.
1050 sayılı
Kanun genel olarak devlet tüzel kişiliğine dahil idarelerin mali denetim ve
yönetimlerini düzenlediği için dar kapsamlıdır. Kanunun dar kapsamlı oluşu;
kamu kaynağını kullanan idarelerin denetimini kısıtlamaktadır. 5018 sayılı
Kanunun kapsamının geniş olması kamu mali yönetiminde, disiplin, kontrol ve
bütünlüğün sağlanması, mali bakımdan kaynak israfının ve usulsüzlüklerin
önlenmesi amacına hizmet edecektir.
B -
HARCAMA ÖNCESİ KONTROL SÜRECİ
I – 1050 SAYILI KANUNA GÖRE HARCAMA ÖNCESİ
KONTROL
SÜRECİ VE
SORUMLULAR
1050 sayılı Kanun giderin yapılmasını dört aşamalı
bir sürece bağlamıştır. Bu aşamalar; taahhüt, tahakkuk, verile emrine bağlama
ve ödeme safhalarıdır.
Devlet adına
bir malın alınması veya hizmetin gerçekleştirilmesi, ödeme emrine istinaden,
ita amirinin harcama talimatıyla başlar. Tahakkuk memuru, devlet giderlerini
mevzuata uygun biçimde gerçekleştirip, ita amirinin oluruna sunar. İta amiri
mevzuata uygun giderler için saymana devlet giderini ödeme emri ve izni verir.
1050 sayılı
Kanunun 81. maddesine göre, bütçeye ilişkin bir giderin ödenebilmesi için, ita
amiri tarafından imzalanmış bir verile emri veya kredi senedine dayanması
gerekir. Saymanların verile emirlerinde yapacakları inceleme:
A- Giderin kendisine verilen yetki içinde olması,
B- Giderin bütçedeki tertibine
uygunluğu,
C-
Verile emrine bağlı yüklenme ve
gerçekleştirme belgelerinin tamam olması,
D- Maddi hata bulunmaması,
H- Giderin kanunlar, tüzükler ve
kararlar hükümlerine uygunluğu,
V- Hak sahibinin kimliği,
hususlarına
aittir.
SORUMLULAR:
1 – Tahakkuk
Memuru
2 – Sayman
3 – İta Amiri
4- 1050 sayılı
kanunun 22. maddesinde belirtilen görevliler olarak sayılmıştır.
1050 / 64.
madde kapsamında Maliye Bakanlığının harcamayı gerektirecek taahhüt ve
sözleşme tasarılarını vize etme
yetkisi ile 832 sayılı Sayıştay Kanunu gereğince Sayıştay’ın kadro ve ödenek
dağıtım işlemlerini vizesi, taahhütlere ilişkin sözleşmelerin tescili de
harcama öncesi kontrol sürecinde yer alır; ama Maliye Bakanlığının harcamayı
gerektiren taahhütleri vize işlemi ile Sayıştay’ın vize ve tescil işlemleri
sorumsuzluk üzerine kuruludur.
Yukardaki sorumlular arasında tahakkuk memuru
ve sayman asıl sorumlu, diğerleri ise kanundaki özel hallerde sorumlu
tutulmuştur. Hatalı ödemelerde tahakkuk memuru ve saymanın kusurlu olup
olmamasına bakmaksızın ödenen tutar tamamen tazmin hükmüne bağlanmaktadır.
Saymanlık ödemelerinin çeşitliliği, farklı alanlarda uzmanlık bilgisi
(mühendislik, tıp gibi) gerektirmektedir. Saymanın, mali konular haricinde
uzmanlık bilgisi gerektiren harcama hatalarını tesbit edememesinden dolayı “
kusursuz sorumlu” tutulması, 1050 sayılı Kanunun aksayan en büyük
yönlerindendir.
II
- 5018 SAYILI KANUNA GÖRE HARCAMA ÖNCESİ
KONTROL SÜRECİ VE SORUMLULAR
Bütçeden bir harcama yapılabilmesi ödenek tahsisini
müteakip harcama yetkilisinin harcama talimatı ile başlayacak, bu talimata göre
gerçekleştirme görevlileri harcamayı tahakkuka bağlayacak, harcama yetkilisi bu
tahakkuku verile emri üzerinde ödeme talimatına dönüştürecek, bu aşamaya gelene
kadarki sürecin tamamında mali kontrol yetkilisi her işlemi (ödenek tahsisi,
yüklenmeye girişilmesi, sözleşme yapılması, mal veya hizmetin teslim alınması,
işin gerçekleştirilmesi, ödeme emri düzenlenmesi ve bu arada harcama yetkilisi
tarafından alınacak veya icra edilecek harcamaya bağlı her türlü mali işlem ve
kararları) vize edecek, son aşamada harcama yetkilisi tarafından verile emrine
bağlanan tahakkuk, mali kontrol yetkilisi tarafından bütçe tertibine ve
mevzuata uygunluk kontrolü de yapıldıktan sonra, muhasebe yetkilisinin önüne
gelecek, muhasebe yetkilisi de maddi hata, haksahibinin kimliği, belgelerin tam olması,
yetkili imzaların tamam olup olmadığına yönelik kontrollerini yaptıktan sonra
ödemeyi yapacaktır.
SORUMLULAR VE SORUMLULUKLARI
5018
sayılı Kanunda ise sorumlular; siyasi açıdan bakanlar ve idari açıdan üst
yöneticiler yanında harcama sürecinde idari ve mali açıdan;
1-
Harcama yetkilisi
2-
Mali kontrol yetkilisi
3-
Gerçekleştirme görevlileri
4-
Muhasebe yetkilisi
şeklinde sayılmıştır.
Yani
5018 sayılı Kanunla mevcut uygulamadaki tahakkuk memuru ve saymanın mali
sorumluluğu yanında harcama yetkilileri, mali kontrol yetkilileri ve
gerçekleştirme görevlileri de mali sorumluluk kapsamına dahil edilmektedir.
1) Harcama
Yetkilisi
Bütçeyle
ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama
yetkilisidir.
Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin merkez
ve merkez dışı birimlerinde harcama yetkililerinin görev unvanları itibarıyla
tespitine ve harcama yetkisinin devredilmesine ilişkin usul ve esaslar Maliye
Bakanlığınca belirlenir. Harcama yetkisinin devredilmesi, yetkiyi devredenin
idari sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.
Harcama
yetkilileri bütçede öngörülen ödenekleri kadar, ödenek gönderme belgesiyle,
ödenek verilen harcama yetkilileri ise tahsis edilen ödenek tutarında harcama
yapabilir.
Bütçelerden
harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle
mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve
tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile
gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.
Harcama
yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve
yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik
ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer
işlemlerden sorumludur.
2) Mali
Kontrol Yetkilisi
Mali kontrol
yetkilisinin görevi, Kanunda harcama öncesi mali kontrol olarak düzenlenmiştir.
Harcama öncesi kontrol süreci; ödenek tahsis edilmesi, yüklenmeye girişilmesi,
ihale yapılması, sözleşme yapılması, mal veya hizmetin teslim alınması, işin
gerçekleştirilmesi, ödeme emri belgesi düzenlenmesi ve harcama yetkilisi
tarafından alınacak benzeri mali kararları kapsar.
Harcama
öncesi kontrol görevi, ilgili kamu idaresinin yönetim sorumluluğu çerçevesinde
mali kontrol yetkilisi tarafından yürütülür. Genel bütçe kapsamındaki kamu
idarelerinin merkez dışı birimlerinde harcama öncesi kontrol görevi il
defterdarlıkları tarafından yerine getirilir.
Mali kontrol
yetkilisi, alınacak mali kararların kullanılabilir ödenek tutarı, bütçe
tertibi, ayrıntılı harcama programı ile harcamanın bütçe ve gider mevzuatına
uygunluğunu kontrol eder. Mali kontrol yetkilisi tarafından vize edilen veya
uygun görüş verilen mali işlemler gerçekleştirilir.
Harcama
öncesi kontrol sürecinde uygun görülmeyen veya vize edilmeyen işlemlerin
gerekçesi harcama yetkilisine yazılı olarak bildirilir. Harcama yetkilisinin
ısrarı halinde, mali kontrol yetkilisine ve muhasebe yetkilisine yazılı olarak
bildirilmiş olması kaydıyla mali işlemler gerçekleştirilir. Bu durumda harcama
yetkilisi, kişisel sorumluluk üstlenmiş sayılır ve bu işlemler en geç beş iş
günü içinde mali kontrol yetkilisince ilgili üst yönetici ile Maliye
Bakanlığına ve Sayıştaya bildirilir.
Mali kontrol
yetkilileri tarafından kontrole tâbi tutulacak kararların kamu idarelerinin
merkez ve merkez dışı birimleri itibarıyla tutar ve türleri, kontrol, uygun
görüş ve vize süreleri ile bunlara ilişkin işlemlerin usul ve esasları, risk
alanları dikkate alınarak Maliye Bakanlığı tarafından belirlenir.
Mali kontrol
yetkilileri, harcama talimatlarının kullanılabilir ödenek tutarına, tertibine
ve ayrıntılı harcama programına uygunluğuna ve harcamaların bütçe ve gider
kanunları ile diğer ilgili mevzuata uygunluğuna ilişkin yaptıkları vizelerden
ve verdikleri uygun görüşlerden dolayı sorumludur. Mali kontrol yetkililerinin
bu Kanuna göre yapacakları kontrollere ilişkin sorumlulukları, görevleri gereği
incelemeleri gereken belgelerle sınırlıdır.
Harcama
yetkilisi, mali kontrol yetkilisi veya muhasebe yetkilisi sıfat ve görevinden
ikisi aynı kişide birleşemez. Bu görevleri yürütenler, bu Kanunda belirtilen
görev ve yetkileri dışında harcama sürecinde başka görev alamazlar.
3)
Gerçekliştirme Görevlileri
Bütçelerden
bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve
esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş
kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş
olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi harcama yetkilisinin ödeme emri
belgesini imzalaması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.
Gerçekleştirme
görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin
alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve
ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
Gerçekleştirme
görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden
sorumludurlar.
4)
Muhasebe Yetkilisi
Muhasebe Yetkilisinin Görevleri
1-
Muhasebe hizmetlerini yapmak
2-
Ödeme aşamasında kontrol
3-
34. maddeye göre emanete alma ve emanetten belli sıraya göre
ödeme olarak sayılabilir.
Gelirlerin
tahsili, giderlerin hak sahiplerine ödenmesi, para ve parayla ifade edilebilen
değerler ile emanetlerin alınması, saklanması, ilgililere verilmesi,
gönderilmesi ve diğer tüm mali işlemlerin kayıtlarının yapılması ve
raporlanması muhasebe hizmetidir.
Muhasebe
yetkilisi, bu hizmetlerin yapılmasından ve muhasebe kayıtlarının usulüne uygun,
saydam ve erişilebilir şekilde tutulmasından sorumludur. 9.12.1994 tarihli ve
4059 sayılı Kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla, genel bütçe kapsamındaki
kamu idarelerinin muhasebe hizmetleri Maliye Bakanlığınca yürütülür. Muhasebe
yetkilileri gerekli bilgi ve raporları düzenli olarak kamu idarelerine
verirler.
Muhasebe
yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde;
a)
Yetkililerin imzasını,
b) Ödemeye
ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını,
c) Maddi hata
bulunup bulunmadığını,
d) Hak
sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri,
Kontrol
etmekle yükümlüdür.
Muhasebe
yetkilileri, ilgili mevzuatında düzenlenmiş belgeler dışında belge arayamaz.
Yukarıda sayılan konulara ilişkin hata veya eksiklik bulunması halinde ödeme
yapamaz. Mali kontrol yetkilisine de bildirilmek şartıyla, belgesi eksik veya
hatalı olan ödeme emri belgeleri, düzeltilmek veya tamamlanmak üzere en geç bir
iş günü içinde gerekçeleriyle birlikte harcama yetkilisine yazılı olarak
gönderilir. Hataların düzeltilmesi veya eksikliklerin giderilmesi halinde ödeme
işlemi gerçekleştirilir.
Muhasebe
yetkilileri işlemlerine ilişkin defter, kayıt ve belgeleri muhafaza eder ve
denetime hazır bulundurur.
Muhasebe yetkilileri,
34 üncü maddenin birinci fıkrasındaki ödemeye ilişkin hükümler ile bu maddenin
üçüncü fıkrasında belirtilen ödemeye ilişkin kontrol yükümlülüklerinden dolayı
sorumludur. Muhasebe yetkililerinin bu Kanuna göre yapacakları kontrollere
ilişkin sorumlulukları, görevleri gereği incelemeleri gereken belgelerle
sınırlıdır.
Muhasebe
yetkilisi adına ve hesabına para ve parayla ifade edilebilen değerleri geçici
olarak almaya, vermeye ve göndermeye yetkili olanlar muhasebe mutemedidir.
Muhasebe mutemetleri doğrudan muhasebe yetkilisine karşı sorumludur. Muhasebe
mutemetlerinin görevlendirilmeleri, yetkileri, denetimi, tutacakları defter ve
belgeler ve diğer hususlara ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca
çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.
5018 sayılı Kanunun aksayan
yönleri;
1- Taşrada Mali Kontrol Yetkililerinin Görevi
Taşrada
harcama öncesi kontrolün il defterdarlıkları tarafından yerine getirileceği
yazılmasına rağmen, bunun teferruatına ilişkin herhangi bir düzenleme Kanunda
yeralmamaktadır. İl defterdarlığına gelen harcama evrağının incelenmesi için
bir birim kurulup kurulmayacağı, harcama evraklarının hepsi mi gelecek yoksa
belli bir limitin üzerindekiler mi kontrole gelecek belli değil.
2- Yönetim
dönemi hesabını Sayıştaya kimin vereceği belirtilmemiş.
3- Yasada
aynı mevzuların kontrolünde birden fazla görevli sayılmış olmasına rağmen bu
görevlilerin sorumluluğunun birlikte sorumluluk mu yoksa tek başına sorumluluk
mu olduğu belirtilmemiş.
ÖNERİLER
1- Mali
kontrol ünitesinin, belli departmanlara bölünerek kendi alanlarında
uzmanlaşmaları sağlanmalı ve bu departmanlarda, departmanın konusuna göre uzman
da (mimar, mühendis, eczacı gibi) çalıştırılmalıdır. Aksi takdirde mali kontrol
yetkilisi uzmanlık gerektiren evrakların tetkikinde yetersiz kalacak bu da
kaynakların verimli etkili ve tutumlu kullanılmasına mani olacaktır.
2- Yönetim
dönemi hesabı muhasebe yetkilisi tarafından, Sayıştaya verilmelidir. Çünkü
muhasebe yetkilileri devlet hesabını tutan ve mali raporları üreten
yetkililerdir.
3- Yasada
hangi fiilden hangi görevlinin sorumlu tutulduğu; sorumluluğun idari mi, mali
mi olduğu açıkca belirtilmelidir.
KAYNAKÇA
1- 1050
sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu
2- 5018
sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
3- 832
sayılı Sayıştay Kanunu
4- 142,
144, 145 sayılı Maliye Dergisi
5- 21
ve 25 sayılı Mali Kılavuz Dergisi
| 
1050 ve 5018 SAYILI KANUNLARIN
KAPSAMI VE HARCAMA ÖNCESİ KONTROL SÜRECİ