|
14
Mart 2006 Tarihli Resmi Gazete
Sayı:
26108
Anayasa Mahkemesi
Başkanlığından:
Esas
Sayısı :
2002/31
Karar
Sayısı :
2002/58
Karar
Günü :
25.6.2002
İPTAL DAVASINI AÇAN
: Anamuhalefet Partisi (Doğru Yol Partisi) TBMM Grubu adına
Parti Genel Başkanı Tansu ÇİLLER
İPTAL DAVASININ
KONUSU : 30.1.2002 günlü, 4743 sayılı Malî
Sektöre Olan Borçların Yeniden Yapılandırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik
Yapılması Hakkında Kanun’un, 6. maddesinin (A) bendi ile değiştirilen 4603
sayılı Kanunun geçici 1. maddesinin (3) numaralı fıkrasının, 7. maddesinin,
Geçici 1. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarının, Anayasa’nın 2., 7., 9., 10.,
28., 87., 108., 128., 133., 138., 160., ve 165. maddelerine aykırılığı savıyla
iptali ve yürürlüklerinin durdurulması
istemidir.
I - İPTAL VE YÜRÜRLÜĞÜN
DURDURULMASI İSTEMLERİNİN GEREKÇESİ
Dava dilekçesinin yürürlüğün
durdurulması istemini de içeren gerekçe
bölümü şöyledir:
“1- İptale konu
yasa, “reel sektörün bankalara olan borçlarını, zor
durumdaki bankalara kamudan kaynak (destek) aktarımını, bu alandaki ihtilaflarda
özel takip yöntemlerini, bağımsız idari otoritelerin denetimini, kamu
bankalarında çalışanların tasfiyelerini ve buradaki üst düzey bürokratların bir
ölçüde sorumsuzluklarını” düzenleyen çerçeve kanundur.
2- Yasa, siyasal
iktidarı elinde bulunduran gücün, ülkenin yaşadığı herhangi önemli sorunda çözüm
üretebilme yeteneğinden yoksun olduğunu göstermektedir. Gerçekten, bankacılık
alanında kısa dönemde birden çok (beş ayrı) düzenleme yapılmıştır. Sonuçlarına
milletin katlandığı beceri ve öngörü noksanlığı, yasama çoğunluğunun kalıcı
niteliğine dönüşmektedir. Adeta kanunculuk oynanmaktadır.
3- Bu yasanın
yürürlüğe girmesinden önce el konan bankalarla bu yasanın yürürlüğe girmesi ile
kurtarılacak bankalar arasında, “uçurum” sözcüğünün dahi ifade edemeyeceği
“derin eşitsizlik” inşa edilmektedir. Aynı hukuk vatanında, aynı sorunda, biri
batırılan, öbürü kurtarılan iki ayrı grup yaratılmıştır. Doğrusu bu idi ise, bu
doğru eskilerinden neden esirgenmiştir? Doğru eskisi idi ise, yeni seçeneğin
rasyosu nedir? Milat tanımlamalarıyla hukuk dünyasına
aktarılan, “yeniden yapılandırma” damgası vurulmasına rağmen ömürleri gece
yarılarını aşamayan çapsız düzenleme anlayışı, düşündürücüdür.
4- “Yeniden
yapılandırma yasalar grubu” içinde takdim olunan bu yasa, finans kesimine tahsis
edilecek kaynağın yine kara deliğe akma ihtimalini önleyecek mekanizmalarla
yeteri kadar donatılmamıştır. Özellikle yasanın 1 inci maddesindeki önemli (ve
bize göre de gerekli) yetkilerin ve benzeri yetkilerin kullanım alanlarında
şeffaflık getirilmemiştir. “Kaynaklar kime aktarıldı, yapılan sözleşmeler ve
alınan kararlar nelerdir?” sorularının cevaplarını kimse öğrenemeyecek, belki de
ancak skandallarla ortaya çıkabilecek yolsuzluklar, ulusal sır gibi
saklanacaktır. Yasanın geçici 1 inci maddesi ile tanınan sorumsuzluk eşdeğeri
koruma ile 1 inci maddedeki ekonomik içerikli rafine yetkilerin gizli kullanımı
bir araya gelince, adeta yolsuzluk tarlası olan güzel Türkiye’mize nasıl bir
kara delik sunulduğu kolaylıkla farkedilebilecektir.
(Vadelerin uzatılması, trilyonlarca asıl alacakların tamamına yakın şekilde
indirilebilmesi, faizlerin tümünün silinmesi ve benzeri yetkiler
hatırlanmalıdır. Yasanın 1 inci maddesi).
5-
Cumhurbaşkanımızın, Anayasanın doğru okunmasından ibaret “geri-gönderme”
tasarrufunu, iktidar çoğunluğunun göz ardı etmesini, sistem bakımından vahim
buluyoruz. Yakın gelecekteki “IMF” görüşmesi, Anayasa ihlalini sürdürmenin meşru
mazereti olamaz. Bu, siyaset kurumunun, giderek yürütmenin ve yürütmeyi
meşrulaştıran yasama çoğunluğunun Anayasayı kasten ihlalinin tescilidir.
Kurumlarımızın kurumsallaşamadığının da göstergesi olan bu olay, kimileri için
Anayasanın “kağıtta yazılı herhangi bir metin olduğu” nü ortaya koymaktadır.
Sadece bu zihniyet dahi, hukuk ve demokrasimiz için hazindir. İptalini
istediğimiz yasa maddeleri, bu zihniyetle yoğrulmuştur.
Davamız, bu yasanın
bazı maddelerine yönelik bir iptal davasıdır. İktidar çoğunluğunun yarattığı
krizden kurtuluş için sunulan formüllerin önünü tıkamamak için, tümden iptal
istenmemiştir. Ana Muhalefet Partisi, iptal davası açmasa idi, “ülkeyi
kurtaracaktık” popülizmine fırsat verilmemiştir. Ayrıca, krizden çıkış için
üzerimize düşen her türlü desteği ve görevi; pozitif muhalefet anlayışımızın
gereği saymaktayız. Belirtelim ki ekonomik önlem adına, açık Anayasa ihlalleri
karşısında suskun kalmamız beklenemez. Ana muhalefet, Anayasamızın “anayasal
koruyucusu” dur (Any. Mad.
150). Ana muhalefete düşen bu ulusal görev, savsanamaz.
SOMUT AYKIRILIKLAR -
GEREKÇELER
1- Yasanın “6/A”
hükmü, Anayasamızın, 2, 128/1 ve 165 hükümlerine aykırıdır.
Yasanın sözü geçen
hükmü, “özel hukuk hükümlerine tabi olmayan personel” tersine anlatımıyla kamu
bankalarında, 31.12.2002 tarihinden sonra “statü hukukuna tabi personel
çalıştırılamayacağını”, bu bankaların özelleştirilmesi (geçiş) sürecinde bu personellerin statülerinin sözleşmelere
dönüşümlerini ve duruma göre diğer kamu kurumlarına aktarılmaları ile bunların
haklarını düzenlemektedir.
Kamu bankalarının
özelleştirilmesi, siyasi ve hatta ekonomik olarak zorunlu bir tercih
sayılabilir. Bu tercih, siyaseten de eleştirilebilir.
İşin bu yönünün, gerek Anayasamızı ve gerekse Anayasal yargımızı ilgilendiren
bir tarafı yoktur. Ne var ki, “yeniden yapılandırma” veya “geçiş” üst-başlıklarıyla kavramlaştırılan bu süreçler, bir
yönüyle yoğunluğu Anayasa düzeyine yükselen hukuki süreçlerdir. İlgilendirdiği
ölçüde yüksek amaç adına Anayasa feda edilemez (Any.Mad.11/2). O halde, “Anayasaya
ve hukuka saygılı yeniden yapılandırma ve geçiş”
ilkesini keşfetmek ve sindirmek zorundayız. “Biz yaptık, oldu” diyemeyiz.
Herhangi bir kesim için Anayasaya rağmen imtiyaz ve dayatmalar
üretemeyiz.
İmdi
a) Kamu kaynakları
ile kurulmuş kamu bankalarının yapı, işlev ve hizmetleri, KAMUSAL-ALAN İÇİNDE
KALIRLAR. KAMU HİZMETİ GÖRÜRLER. Bunlar, elbette ki özelleştirilebilirler (Any.Mad.47/3). Ancak,
özelleştirilinceye kadar yaptıkları faaliyet, birer kamu hizmetidir (Any.Mad.128/1).
b) Bu bankalar,
birer Kamu İktisadi Teşebbüsüdür. Hakim sermaye niteliğini kaybetmeleri (yani
sermaye paylarının yarıdan aşağıya düşmesi), bu alandaki hizmeti, en azından
Anayasanın 128/1 anlamında “asli kamu hizmeti” sayılmaktan çıkarır. Bu sonuç,
Anayasamızın KİT’lerin denetimine ilişkin 165 inci maddesinin dolaylı sonucudur.
Anayasa, yalnızca sözü ile değil, aynı zamanda rasyosu
(ruhu) ile de bağlayıcıdır. Varılan sonuç odur ki, “kamu bankaları % 50’nin
üstünde sermaye paylarını” korudukları sürece, geçiş
süreçlerinde de olsa, gördükleri hizmet, asli birer kamu hizmetidir.
c) Anayasamızın
128/1 hükmü, “Devletin, Kamu İktisadi Teşebbüsleri ve diğer Kamu Tüzel
Kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu
hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu
görevlileri eliyle görülür” biçimindedir.
Bankaların,
özelleştirme tamamlanıncaya (kamu payı % 50’nin altına düşünceye) kadar ki
süreçte görecekleri asli ve sürekli hizmetleri, statü hukukuna tabi bir personel
rejimi ile sürdürmek, Anayasa buyruğudur. Ne bir Anayasacıdan, ne de Anayasa
Komisyonundan destek almadan oluşturulan, Cumhurbaşkanımızın geri gönderme
mesajına kulak asmayan, geçiş döneminde statü hukukuna
bağlı istihdam rejimini yasaklayan bu hüküm, Anayasa ile çatışmaktadır.
Anayasaya rağmen bir hüküm, hukuki varlığını sürdüremez (Any.Mad.11/2).
Yasa hükmü, mevcut
yapısı ile “hukuk devleti” ilkesi ile de bağdaşmamaktadır. Devletin bir parçası
(organı) olan yasama da, bu ilkeyle bağlıdır. Hukuk devleti, kendi Anayasasına
uyan, Anayasasındaki kuralları baypas etmeyen yasama organına sahip devlettir
(Any.Mad.2). Yasa kuralı
üretilirken, iktidar çoğunluğu tarafından, Anayasa yok sayılmış, bile bile çiğnenmiştir. Bu aykırılıklar, “ancak akademik
tartışmanın konusu olabilir” denerek geçiştirme stratejisi izlenmiştir. Bu
anlayışı Anayasal düzenimiz bakımından doğru bulmuyoruz.
Sonuç olarak,
özelleştirilme tamamlanmadıkça, geçiş sürecinde kamu
bankalarında statü hukukuna bağlı personel istihdamı yasağının öngörülmesi,
statü hukukuna tabi mevcut personelin tip değiştirerek veya diğer kamu
kurumlarına aktarılarak tasfiyesi, Anayasamızla bağdaşmamaktadır.
2- Yasanın 7 nci maddesi, Anayasamızın 2, 7, 28/1, 2, 108, 133, 160, 165
hükümlerine aykırıdır.
Madde, literatürde
“bağımsız idari otoriteler” olarak adlandırılan, özerk kurul, kurum ve bunlara
bağlı kuruluşların mali denetimini, Başbakanlığa bağlı “özel bir komisyona”
bırakmaktadır. Madde ayrıca, bu otoritelere uygulanamayacak yasa hükümlerini
açık atıf ve zımni ilga yahut askıya alma yoluyla belirlemektedir (Mad.7/3,4). Kuralda öngörülen bir başka model, “yıllık
faaliyet raporlarının Bakanlar Kuruluna sunulması, Meclisimizin ise, özel
komisyon bazında sadece bilgilendirilmesi” olarak ortaya konmuştur.
“Kurumları batılı,
kendileri doğulu” olan yapıların ancak üretebilecekleri özgün model ne olabilir,
sorusuna cevap verilebilecek en çarpıcı örnek, “bu madde”dir. Kurumların ve
kavramların içini boşaltarak, merkezi iktidarları ahtapot sarmalı gibi özerk
yapılara enjekte etmenin en güzel numunesi veriliyor.
a) Türk kamu
yönetiminde “bağımsız idarî otoriteler”, genellikle özel yasalarla (kurumsal
alan yasalarıyla) düzenlenmiş olup, sayıları 20 civarındadır. Her birinin
düzenleme alanlarının tabiatlarından kaynaklanan farklılıkları vardır. Bu
farklılık, bu kurum/kurulların denetim rejimlerinde de görülmektedir. Ne var ki
yasa, bunların tümünü, mali denetim bakımından aynı hukuki rejime, bir GENEL
HÜKÜMLE bağlamıştır. Bir genel hükmün özel ve geçici kanunda sevk
edilmesi, hukuk devleti ilkesine aykırıdır (Any.Mad.2). Bu otoriteleri kapsayacak bir genel ve ortak hukuk
oluşturulmak isteniyorsa “BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELER KODU” geliştirilebilir.
Hukuk devleti, hukuk birliğini oluşturacak, bölük/pörçük, uzmanların bile
içinden çıkamayacakları mevzuat dağınıklığını önleyecek bir yasama görevini de
bünyesinde barındıran bağlayıcı bir ilkedir (Any.Mad.2, 11/1). Özel ve geçici bir kanunda, yirmiye yakın özneyi
ilgilendiren ortak ve sürekli hüküm oluşturulması, tam bir yasama keyfiliğidir.
Anayasanın özünün aykırı bulduğu, taknin metotları ile
bağdaşmayan bir tarzdır.
b) Özerk kurum ve
kurullar, siyasal iktidara bağımlı olmayan, doğru söyleyişle duyarlı kamusal
alanlarda bağımsızlığı bulunan yapılardır. Bunların mali veya diğer denetimleri,
siyasal iktidara bağlamak, “bağımsızlık ve özerklik” zorunlu niteliğini
çökertir. (Dr. Akıncı, Müslüm, Bağımsız İdari
Otoriteler ve OMBUDSMAN, İst. Shf.100, 109 vd. 114vd. Dr. Ulusoy, Ali.
Bağımsız İdari Kurumlar, Danıştay Dergisi yıl 1999 Sayı:100 Makalenin tamamı)
Yasama organı, bir yapıya özerklik/bağımsızlık vasfını tanıdıktan sonra, bu
vasıfla bağdaşmayan düzenlemeye gidemez. Hukuk devleti kavramı, yasama organının
benimsediği ve hukuk ilminin kurucu unsur olarak varsaydığı olumsuz unsurları
(siyasal iktidarın özerk kuruluşları denetlemesinin kurumsal bağdaşmazlığı)
yasaya ekleyememe yönünde bir özü içerir. Bu otoritelerin Başbakanlıkça
oluşturulacak özel komisyonca denetimi, hukuk devletine aykırıdır (Any.Mad.2).
c) Bu konuda, gerek
Anayasamızın bazı hükümlerinden, gerekse Anayasa Mahkememizin bazı
içtihatlarından “ölçü normlar” keşfedilebilir. Kamu kaynağını kullanan ve
duyarlı alanlarda kamusal işler gören regülasyon
kurumları, idareyle bağımlılık içinde bulunmayan, tarafsız denetim organlarınca
denetlenmelidir. Anayasanın 165 inci maddesi, TBMM’ni denetim organı kılacak
“bir ölçü norm” un geliştirilmesine; 160 inci maddesi Sayıştay’ı denetim organı
kılacak “bir ölçü norm”unun geliştirilmesine elverişlidir. Bu hükümleri; özerk
kuruluşların yürütme organına bağlı denetim kurumlarının denetimine tabi
kılınmasını yasakladığı biçiminde bir özel içerikle okuyabiliriz (Anglosakson
Anayasa Literatürü terimiyle anayasal anlamın yeniden keşfi). Hele Meclisi’mizin temel işlevlerinden birinin denetim olduğu
yönündeki Anayasal tarifler, böylesi bir yoruma destek verebilir (Any.Mad.98-100).
Cumhurbaşkanımızın, Meclise geri gönderme tezkeresinde yollama yaptığı yüksek
mahkeme içtihatlarından da aynı doğrultuda “referans norm” üretilebilir. (Any.Mad.28.01.1988 tarih 12/3-E/K;
Keza, 24.02.1987 tarih, 24/6-E/K, Keza 19.03.1987 tarih 5/7-E/K)
Anayasamızın kimi
maddelerine serpiştirilen denetim sisteminin çatısı, felsefe ve ruhu, özerk
kuruluşların, yürütmenin güdümünde olan denetim organlarınca değil, Büyük Meclis
ve Sayıştay gibi taraf olmayan/bağımlı olmayan kurumlarca denetimini
öngörmektedir. Mevcut düzenleme, Anayasaya aykırıdır.
d) Yasanın 7 nci maddesinin, bir üst kurul olan RTÜK’ü kapsadığı kuşkusuzdur. İletişim özgürlüğünün kurumsal
teminatı olan bu özerk kuruluşun, Başbakanlık özel komisyonu denetimine bağımlı
kılınması, yalnızca Anayasaya aykırı değil; aynı zamanda tehlikelidir. Haber ve
bilgi edinme kanallarının düğmelerini Başbakanlığa teslim eden bir rejimin adı:
Demokrasi olamaz. RTÜK’ün denetiminin Büyük Meclise
bağlı olması, çoğulcu rejimimizin kurumsallaşmış geleneksel teminatıdır. Yasama
organı, modern sansür üretimine elverişli, önleyici mekanizmalar içermeyen bir
hükmü, Başbakanlığa ikram edemez (Any.Mad.28/1,2). Bu hüküm, basın ve haber alma hürriyetini
(özellikle görüntülü iletişimi) iktidarın mutlak pençesine tevdi eden bir TEDBİR’dir. Ayrıca, bu hüküm, RTÜK açısından “iletişim
çoğulculuğuna da aykırıdır. (Any.Mad.133/1) Televizyon özgürlüğü (Any.Mad.133/1), “ölçülülük”,
“demokratik toplum düzeni”, “Anayasanın sözüne ve ruhuna uygunluk” gibi
sınırlandırılma prensipleri ile çatışacak biçimde daraltılmıştır. (Any.Mad.13) Denetimi Başbakanlığa
bağlı düzenleme kurulunun (RTÜK’ün), görüntülü
iletişim alanında, sektörün ve özgürlüğün gerektirdiği şekilde düzenlemeler
yapabilmesi bundan böyle mümkün olamaz. Sisteme bir kriz maddesi daha ekmiş
oluyoruz.
e) Bağımsız idari
otoritelerin yıllık faaliyetleri konusunda, Meclisin bir komisyonunun
bilgilendirilmesi hükmü, kendisine itibar edilmesini istemeyen bir Meclis
görüntüsünü yaratmaktadır. Meclis, eğer denetim ihtiyacında ise, Anayasanın 7
nci maddesinde varolan asal yetki ile, bu yetkiye tam
manasıyla sahip olabilir. Meclis için hiçbir şekilde istenemeyecek görüntü
yaratan, tam bir denetim yetkisi içermeyen bu hüküm, yasama gücünü, bir denetim
gücü olarak da tanzim eden Anayasa düzenimizle bağdaşmaz. (Any.Mad.7, 98-100,165)
f) Yasanın en
azından sözü (MAD.7/1,4), Devlet Denetleme Kurulunu da kapsayacak bir üslup
tercihiyle kaleme alınmıştır. Hüküm, bu yönüyle Anayasamızın 108 inci maddesine
açıkça aykırıdır.
Yasanın 7 nci maddesi, Anayasa-üstü yasa yapma anlayışının bir
tezahürüdür ve hiçbir şekilde Anayasal korunmadan yararlanamaz. Bu hüküm,
sistemden iptal yoluyla, ivedilikle ayıklanmalıdır.
3- Yasanın geçici 1
inci maddesinin 2 nci ve 3 üncü fıkra hükümleri,
Anayasamızın 2, 10, 9, 87, 138, 128/1 hükümlerine aykırıdır.
Maddenin sözü geçen
fıkraları, kamu bankalarının yönetim, denetim ve tasfiye kurulları üyelerinin;
sorumluluk, ceza ve idare hukuku açılarından özel hukuk alanına tabi
kılınmalarını öngörmektedir. Madde, mevcut yapısıyla bir kısım kurul üyelerine
“kısmi sorumsuzluk ve imtiyaz bahşetmektedir”
a) Bu üyelerin
görevleri, kamusal alanla ilgili asli ve sürekli görevlerdir. Bu üyeler, dört
başı mamur birer memurdurlar. Bu, Anayasanın buyruğudur (Any.Mad. 128/1). Ceza ve idare
hukuku açılarından bunları memur saymamak; -tabir yerinde ise- alacalı memurluk
(işine gelince memur, işine gelmeyince memur değil) kavramına geçit vermek
anlamına gelir. Anayasamız, böyle bir geçite olur
vermemektedir.
b) Bu layihamızın
“11/1” numaralı bölümünde, yasanın 6 ncı maddesiyle
ilgili olarak yapılan tahliller, kısmen burada da geçerlidir. Orada belirtildiği
gibi, özelleştirme tamamlanmadıkça (veya kamu payı % 50’nin altına düşmedikçe),
geçiş döneminde sözü geçen kurul üyelerini kısmen veya
tamamen memur saymama serbestisi yoktur (Any.Mad.165 hükmünden çıkarsanan yan
ilke ve Any.Mad.
128/1)
c) Ayrıca, üst
bürokratları memur kapsamından çıkaran, aynı bankalarda çalışan diğer onbinlerce kişileri memur saymaya devam eden çelişkili
düzenleme, kamu vicdanını incitecek bir eşitsizlik, kayırma ve imtiyaz yaratır
(Any.Mad.10). -Sözgelimi
memur olsaydı- işlediği suça göre, rüşvetten yargılanabilecek üye, bu yasa
sayesinde böyle bir suçu işlememiş sayılacak ve bu suçtan yargılanamayacaktır.
Çünkü, memur değildir. Kurul üyesi olmayan -sözgelimi, üye ile birlikte suça
iştirak eden- diğer görevli yada görevliler ise, bu suçtan
yargılanabileceklerdir. Yasa, bu yönüyle bir sorumsuzluk kategorisi
üretmektedir. Bu hüküm, suçları yargıdan, suçluları hukuktan kaçırmaktadır.
Anayasamızın 2, 9, 138 hükümlerine açıkça meydan okunmaktadır. Yasama organı,
bir ilim olan ceza hukukunun kökleşmiş ve yargı elinde bulunan alanları
daraltacak, suçluların el ve kollarını sallayarak dolaşabileceği bir düzenlemeye
gidemez. Yargı ile yasamanın ilişilemeyecek saf alanları vardır ve bu alanlardan
birisi de üzerinde durduğumuz alandır.
d) Yasanın mevcut
hükmü, sözü geçen kurul üyelerini, ceza hukuku anlamında memur saymamaktadır.
Başka deyimle, suç ve suçlu tarifi değişmekte, bunlar yönünden görev suçları,
artık söz konusu olamamaktadır. Ceza hukukumuzun referans düzeyindeki ünlü
normu, lehe olan cürmi ve cezai yeni hükümlerin geriye
yürüyeceği prensibini kapsar. (TCK M a d. 2/2)
İmdi;
Yasanın
yürürlüğünden önceki tarihlerde, bu bankalarda işlenmiş (takibe uğrasın veya
uğramasın), bu kurul üyelerinin yıllanmamış suçları bakımından da suçu ortadan
kaldıran veya başka tavsife döndüren bir hukuki etkiyle karşı karşıyayız. Yasama
organının, yürürlük tarihinden önce işlenmiş suçları etkileyen her türlü
tasarrufu, aynı zamanda af etkisi doğurur. Yasanın (hukuki tasarrufun), suç,
suçlu veya ceza tariflerini değiştirme niteliği taşıması, farklı sonuç doğurmaz.
Anayasal anlamda af, işlenmiş suçları, kurulmuş hükümleri ortadan kaldırma,
başka suça veya cezaya dönüştürme veya cezayı azaltma unsurlarından birisini
içeren yasama iradesini ifade eder. Olayımızda, kamu bankalarının belli üyeleri
yönünden geleceğe yönelik olarak suç ve suçlu tarifi yeni bir yapı
kazanmaktadır. Lehe olan ceza normlarının geriye yürürlüğü prensibi, yasanın
yürürlük öncesi bu alan suçları bakımından af etkisi doğurur. Anayasamızın 87
nci maddesi, af önerisinin ancak üye tam sayısının 3/5
çoğunluğu ile kurallaşabileceğini emretmektedir. bu madde, genel kurul
oylamasında, açık oylanmalı ve nisabın oluşup oluşmadığı gözetilmeli idi. Ne var
ki, Anayasamızın 89 uncu maddesine aykırı olarak yasanın geneli üzerinde yapılan
son açık oylama, konversiyon kuralı yoluyla geçici 1
inci madde için de bir tespiti içerdiğinden, 3/5 nisabının altında kalan oylama
sonucu ile bu madde reddedilmiş sayılmalıdır. maddenin, nitelikli nisabın
altındaki oyla kabul edilmiş sayılması dahi, Anayasanın 87 nci maddesine, belirtilen nedenle aykırıdır.
e) Bu layihamızın
“-l-Genel Olarak/4” bölümünde kısmen değinildiği gibi maddenin sağladığı koruma
(bir tür sorumsuzluk) zırhı, büyük yolsuzlukların gerçekleştirilmesine çok
elverişlidir. Özellikle, kimisi basına yansımış ve gerçek boyutları banka
sırlarına gömülmüş, kredi giysisine büründürülmüş gayri meşru transferler,
“zaten sorumluluğun yok” gerekçesine dayalı sözlü talimatlarla ve zorlamalarla
silinebilecektir. Hükmün yolsuzluğu besleyebilecek bu karakteri, hukuk devleti
ilkesi ile bağdaşmaz (Any.Mad.2). Hukuk devleti, yolsuzlukları önleme kapasitesi
gelişmiş, kaliteli kural üretimini (Kanun yapımını) da içerecek
genelliktedir.
YÜRÜRLÜĞÜ DURDURMA
İSTEĞİMİZİN GEREKÇESİ
Yasanın, dava konusu
her üç maddesindeki hükümleri, uygulandığında hemen etki doğuran, telafisi
imkansız riskleri barındıran bir karakterdedir. Özellikle 6 ncı maddedeki onbinlerce personeli
ilgilendiren tasfiye formülü, kısa zamanda uygulamaya aktarılıp tüketilebilir.
Anayasal yargının oluşturacağı iptal hükmünün sonuçsuz kalması, bu seçenekte
muhakkaktır. Keza, RTÜK bakımından 7 nci madde; ceza
adaleti ve yolsuzluk kapasitesi bakımından geçici 1 inci madde, aynı akıbeti
bünyesinde taşımaktadır.
Yüksek Mahkemenin,
diğer işlere göre öncelik tanıyarak, yürürlüğü durdurma isteğinin ivedilikle
karara bağlaması, dava konusu kuralların ve düzenleme alanının doğalarından
kaynaklanan zorunluluk olarak görülmektedir. Özellikle sağlanan kısmi
sorumsuzluk (koruma) zırhı ile, kimisi basına yansımış kredi giysili kamu
transferlerinin faizlerinin tamamının, asıllarının tamamına yakın kısmının
silinmesi, daima mümkündür. Bu potansiyel olasılık dahi, yürürlüğü durdurma
kararını ivedileştirecek yeter bir sebeptir.
TALEP-SONUÇ
1- Yasanın 6 ncı maddesinin; 7 nci maddesinin
“A” fıkrasının (hükmünün), geçici 1 inci maddesinin ikinci ve üçüncü
fıkralarının; belirtilen ve yüksek mahkemece belirlenecek olan Anayasaya
aykırılık sebepleriyle iptallerine,
2- Dava konusu
hükümlerin öncelikle ve ivedilikle yürürlüklerinin durdurulmasına,
Karar verilmesi
hususu, yüksek takdire arz ve talep olunur. 07.02.2002”
II - YASA
METİNLERİ
A - İptali İstenen Yasa
Kuralları
4743 sayılı Kanun’un iptali
istenilen kuralları şöyledir:
1 - “MADDE 6.- A) 4603 sayılı Kanunun
geçici l inci maddesinin (3) numaralı fıkrası aşağıdaki şekilde
değiştirilmiştir.
3. Bankalarda
31.12.2002 tarihinden sonra özel hukuk hükümlerine tâbi olmayan personel
çalıştırılamaz. Yeniden yapılandırma sürecinde bankaların yönetim kurullarınca
gerek özel hukuk hükümlerine göre çalıştırılmak üzere kendisine sözleşme teklif
edilen ancak özel hukuk hükümlerine göre çalışmayı kabul etmeyen gerekse özel
hukuk hükümlerine göre çalışması uygun görülmeyip sözleşme imzalanmayan
personel, bankaların yönetim kurullarınca Devlet Personel Başkanlığına
bildirilir.
Devlet Personel
Başkanlığı kendisine bildirilen personel listelerini en geç kırkbeş gün içerisinde (özelleştirme kapsam ve/veya
programındaki kuruluşlar hariç) tespit edeceği kamu kurum ve kuruluşlarındaki
boş kadro ve pozisyonlara atanmalarını sağlamak üzere ilgili kurum veya kuruluşa
gönderir. İlgili kurum ve kuruluş bildirimin ulaştığı tarihten başlayarak en geç
beş iş günü içinde bu personelin atanmalarını yaparak atamalara ilişkin
bilgileri Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı ile ilgili bankalara
bildirir. Atama tarihi itibarıyla personelin bankalarla ilişiği kesilmiş
sayılır. Personelin atandığı kurumda fiilen göreve başlayacağı tarihe kadar
geçen sürede her türlü malî ve sosyal hakları bankalarca karşılanmaya devam
olunur. Bu fıkrada hüküm bulunmayan hallerde 24.11.1994 tarihli ve 4046 sayılı
Kanunun 22 nci maddesi hükümleri
uygulanır.
Ataması yapılan
personel hakkında bankalar tarafından yapılacak tebliğ işlemini takiben 657
sayılı Devlet Memurları Kanununun 62 ve 63 üncü maddelerinin uygulanmasından
atamayı yapan kamu kurum veya kuruluşu sorumludur.
Ancak, bu şekilde
nakledilen personelden anılan madde uyarınca eski kadrolarına ait hakları
şahıslarına bağlı olarak saklı tutulanlar için bankacılık tazminatı da
şahıslarına bağlı bir hak teşkil etmez.
4046 sayılı Kanunun
22 nci maddesi kapsamında Özelleştirme Fonu tarafından
yapılması öngörülen ödemeler ilgili bankalar tarafından yapılır.
1.1.2002 -
31.12.2002 tarihleri arasında uygulanmak üzere bu madde uyarınca, bankalardan
genel bütçeli daireler ile katma bütçeli idarelere ve bunlara bağlı döner
sermayeli kuruluşlara, genel ve katma bütçelerin transfer tertiplerinden yardım
alan kuruluşlar ile sosyal güvenlik kuruluşlarına nakli yapılan personelin aylık
ve diğer özlük hakları karşılığı tutar, ilgili banklarca Maliye Bakanlığı Merkez
Saymanlık hesabına yatırılır. Yatırılan bu tutar bir taraftan bütçenin (B)
işaretli cetveline özel gelir, diğer taraftan Maliye Bakanlığı bütçesinde
açılacak bir tertibe özel ödenek kaydedilir. Özel ödenek kaydedilen
tutarları kurum ve kuruluşların
bütçelerinin ilgili tertiplerine aktarmaya Maliye Bakanı yetkilidir. Nakli
yapılan personelin aylık ve diğer özlük hakları karşılığı tutar, aylık dönemler
itibarıyla ilgili bankalar ve Maliye Bakanlığınca müştereken tespit edilir ve bu
miktar en geç tespitin yapıldığı ay sonuna kadar bankalarca yukarıda belirtilen
hesaba yatırılır.
2 - “MADDE 7.- Özel
kanunlarla kurulmuş kamu tüzel kişiliğini ve idari ve malî özerkliği haiz kurul,
üst kurul ve bunlara bağlı kurumların yıllık hesapları Başbakanlık tarafından
belirlenen Başbakanlık müfettişi, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu denetçisi
ve Maliye müfettişinden oluşan bir komisyon tarafından
denetlenir.
Bu madde
kapsamındaki kurul, üst kurul ve bunlara bağlı kurumların faaliyetleri
hakkındaki yıllık rapor, her yılın Mayıs ayı sonuna kadar Bakanlar Kuruluna
sunulur. Bu kurul ve kuruluşlar faaliyetlerine ilişkin olarak yılda bir defa Türkiye Büyük Millet
Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonunu bilgilendirir.
Bu madde
kapsamındaki kurul, üst kurul ve bunlara bağlı kurumlar 6245 sayılı Harcırah
Kanunu, 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu ve 832
sayılı Sayıştay Kanununa tâbi değildir.
Bu madde
kapsamındaki kurul, üst kurul ve bunlara bağlı kurumların kanunlarındaki ve
diğer kanunlardaki bu maddeye aykırı hükümler uygulanmaz..”
3 - “GEÇİCİ
MADDE 1.-
...
Türkiye Cumhuriyeti
Ziraat Bankası Anonim Şirketi, Türkiye Halk Bankası Anonim Şirketi ve Türkiye
Emlâk Bankası Anonim Şirketi Yönetim, Denetim ve Tasfiye Kurulu üyelerinin bu
Kanun ve 4603 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde yaptıkları işlemlerden dolayı hukuki sorumlulukları bankacılık
sektöründe faaliyette bulunan özel bankaların yönetim, denetim ve tasfiye
kurullarına uygulanan özel hukuk hükümlerine ve mevzuata tâbidir.
Türkiye Cumhuriyeti
Ziraat Bankası Anonim Şirketi, Türkiye Halk Bankası Anonim Şirketi ve Türkiye Emlâk Bankası Anonim
Şirketi Yönetim, Denetim ve Tasfiye Kurulu üyeleri ceza ve idare hukuku
bakımından memur sayılmazlar”
B - Dayanılan Anayasa
Kuralları
İptal istemi, Anayasa’nın 2., 7.,
9., 10., 28., 87., 108., 128., 133., 138., 160. ve 165. maddelerine
dayandırılmıştır.
III - İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8.
maddesi gereğince Mustafa BUMİN, Haşim KILIÇ, Samia AKBULUT, Yalçın
ACARGÜN, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Rüştü
SÖNMEZ, Ertuğrul ERSOY, Tülay TUĞCU, Ahmet AKYALÇIN ve Enis TUNGA’nın katılımlarıyla
13.2.2002 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, “Dosyada eksiklik
bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma isteminin bu
konudaki raporun hazırlanmasından sonra karara bağlanmasına” oybirliğiyle karar
verilmiştir.
IV - ESASIN
İNCELENMESİ
Dava dilekçesi ve ekleri, işin
esasına ilişkin rapor, iptali istenen yasa kuralları, dayanılan Anayasa
kuralları, bunların gerekçeleri ve diğer
yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp
düşünüldü:
1 - Yasa’nın 6. Maddesinin (A)
Bendinin İncelenmesi
Dava dilekçesinde, Türkiye
Cumhuriyeti Ziraat Bankası ile Türkiye Halk Bankası’nın sermayelerindeki kamu
payı % 50’nin altına düşünceye kadar da olsa gördükleri hizmetin genel idare
esaslarına göre yürütülen aslî ve
sürekli bir kamu hizmeti olduğu, bu hizmeti yürüten personelin özel hukuk kurallarına tabi
tutulmasını veya diğer kamu kurum ve kuruluşlarına aktarılarak bir anlamda
tasfiye edilmesini öngören kuralların Anayasa’nın 2., 128. ve 165. maddelerine
aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
4743 sayılı Yasa’nın 6. maddesinin
(A) bendi ile 4603 sayılı Yasa’nın Geçici 1. maddesinin (3) numaralı fıkrası
değiştirilmiştir.
25.11.2000 tarihinde yürürlüğe
giren 4603 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Ziraat Bankası, Türkiye Halk Bankası
Anonim Şirketi ve Türkiye Emlak Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun ile T. C.
Ziraat Bankası, Türkiye Halk Bankası ve Türkiye Emlak Bankası 233 ve 399 sayılı
Kanun Hükmünde Kararnamelere tabi Kamu İktisadi Teşebbüsleri kapsamından
çıkarılarak özel hukuk hükümlerine tabi anonim şirket statüsüne
geçirilmişlerdir. Bu bankalar, 4389 sayılı Bankalar Kanunu ile çalışma konuları
ve amaçları, merkezleri, sermaye miktarları, hisseleri, genel kurulları, yönetim
ve denetim organları, hesapları, kârlarının dağıtımı, devir, birleşme, fesih ve
tasfiyelerine ilişkin diğer esasların yer aldığı ana sözleşmelerindeki kurallara
tabi tutularak ekonominin, çağdaş bankacılığın ve uluslararası rekabetin
gereklerine göre çalıştırılmaları ve özelleştirilmeye hazırlanmaları amacıyla
yeniden yapılandırılmışlardır.
4603 sayılı Kanun’un 2. maddenin
(3) sayılı fıkrasında, bu bankalarda çalışan mevcut personelin aylık, özlük ve
emeklilik statülerinin devam edeceği ancak, bunlardan “uygun görülenler”in “istekleri hâlinde”, emeklilik konumları
devam etmek üzere, özel hukuk hükümlerine göre çalıştırılabilecekleri öngörülmüştür.
4603 sayılı Kanun’un Geçici 1.
maddesinin (3) numaralı fıkrası 4684 sayılı Kanun’un 1. maddesinin (C) bendi ile
değiştirilerek, yeniden yapılandırma sürecinde bankaların yönetim kurullarınca
istihdam fazlası olarak tespit edilen banka personelinin isteklerine
bakılmaksızın 4046 sayılı Kanun’un 22. maddesine göre diğer kamu kurum ve
kuruluşlarına nakledileceği kurala bağlanmıştır.
4603 sayılı Kanun’un Geçici 1.
maddesinin, 4684 sayılı Kanun’un 1.
maddesinin (C) bendi ile değişik (3) numaralı fıkrası, 4743 sayılı Kanun’un 6.
maddesinin iptali istenen (A) bendi ile yeniden
değiştirilmiştir.
Fıkranın birinci paragrafına göre,
özel hukuk hükümleri uyarınca çalışması uygun görülen personele sözleşme
yapılması teklif edilecek, ilgili kişi kabûl etmediği takdirde diğer kamu kurum
ve kuruluşlarına nakledilmek üzere Devlet Personel Başkanlığı’na
bildirilecektir. Böylece, 31.12.2002 tarihinden sonra bankalarda özel hukuk
hükümlerine bağlı olmayan personel kalmayacaktır.
Fıkranın öteki paragraflarında,
personelin diğer kamu kurum ve kuruluşlarına ne şekilde nakledileceği
belirlenmiştir. Buna göre, Devlet Personel Başkanlığı, bankaların yönetim
kurullarınca kendisine bildirilen personel listelerini, en geç kırk beş gün
içerisinde, tespit edeceği kamu kurum ve kuruluşlarındaki boş kadro ve
pozisyonlara atanmalarını sağlamak üzere ilgili kamu kurum veya kuruluşuna gönderecektir. Nakilde,
özelleştirme kapsam ve/veya programına alınan kurum ve kuruluşlar hariç tutulmak
suretiyle, bu yerlerde çalışan personelin de diğer kamu kurum ve kuruluşlarına
gönderileceği gözetilerek ikinci kez nakil işlemi yapılması
önlenmiştir.
Boş kadro ve pozisyonun bulunduğu
ilgili kurum ve kuruluşlar, bildirimin kendisine ulaştığı tarihten itibaren en
geç beş iş günü içinde bu personelin atamalarını yaparak, buna ilişkin bilgileri
Maliye Bakanlığı, Devlet Personel Başkanlığı ve ilgili bankalara bildirecektir.
Banka personelinin, yeni atandığı kurumda göreve başlamasına kadar geçecek sürede her türlü malî ve sosyal hakları bankalarca
karşılanmaya devam edilecektir. Bu fıkra da hüküm bulunmayan hallerde 24.11.1994
tarihli ve 4046 sayılı Kanun’un 22.
maddesi hükümleri uygulanacaktır.
Ataması yapılan personel hakkında
bankalar tarafından yapılacak tebliğ işlemini takiben, göreve başlama ya da başlamama halinde 657 sayılı Devlet Memurları
Kanunu’nun 62. ve 63. maddelerinin gereğinin yerine getirilmesi, atamayı yapan
kamu kurum veya kuruluşu tarafından gerçekleştirilecektir.
4603 sayılı Kanun’un 3. maddesinin
(2) numaralı fıkrasında, bu yasanın yürürlüğe girdiği tarihte çalışmakta olan
personel için “Bankacılık Tazminatı” adı altında bir ödeme öngörülmüştür. Buna
göre, personele en yüksek devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) brüt
tutarının %180’ini geçmemek üzere görev ve ünvanlarına göre yönetim kurullarınca belirlenecek miktarda
bir tazminat ödenecektir. Ancak, iptali istenen fıkraya göre banka personeline
bulunduğu statüden dolayı yapılan bu ödeme, diğer kamu kurum ve kuruluşuna
nakledilmesinden sonra şahıslara bağlı bir hak teşkil etmeyecektir.
Fıkranın son paragrafında,
1.1.2002-31.12.2002 tarihleri arasında uygulanmak üzere
bankalardan;
- Genel bütçeli daireler ile katma
bütçeli idarelere ve bunlara bağlı döner sermayeli
kuruluşlara,
- Genel ve katma bütçelerin
transfer tertiplerinden yardım alan kuruluşlara,
- Sosyal güvenlik kuruluşlarına,
nakli yapılan personelin aylık ve
özlük hakları karşılığı tutar, ilgili bankalarca Maliye Bakanlığı Merkez
Saymanlık hesabına yatırılacak ve bir taraftan bütçenin (B) işaretli cetveline
özel gelir, diğer taraftan Maliye Bakanlığı bütçesinde açılacak bir tertibe özel
ödenek olarak kaydedilecektir.
Anayasa’nın 128. maddesinde devletin,
kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare
esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği
asli ve sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle
yürütüleceği belirtilmiştir.
T.C. Ziraat Bankası ve Türkiye
Halk Bankası, 4603 sayılı Kanun ile kamu iktisadi teşebbüsü kurallarına tabi
iktisadi devlet teşekkülü statüsünden çıkarılarak özel hukuk kurallarına bağlı
anonim şirket konumuna geçirilmişlerdir. Başka bir anlatımla belirtilen
bankaların yürüttüğü hizmetler yasa ile kamu hizmeti olmaktan çıkarılmıştır. Bu
durumda, statüsü değiştirilen bankalar tarafından yürütülen hizmeti, Anayasa’nın 128.
maddesinde belirtilen genel idare esaslarına göre yapılan asli ve sürekli bir
kamu hizmeti ve burada çalışan personeli de memur ya
da diğer kamu görevlisi olarak nitelemek olanaklı değildir. Dolayısıyla özel
hukuk kurallarına göre faaliyet gösteren söz konusu bankaların personelinin özel
hukuk hükümlerine göre çalıştırılması Anayasa’nın 128. maddesine aykırılık
oluşturmaz.
Anayasa’nın 2. maddesinde
belirtilen “hukuk devleti” insan haklarına saygılı, bu hakları koruyan, toplum
yaşamında adalete ve eşitliğe uygun bir hukuk düzeni kuran ve bu düzeni
sürdürmekle kendini yükümlü sayan, bütün davranışlarında Anayasa’ya ve hukuk
kurallarına uyan, işlem ve eylemleri yargı denetimine bağlı olan devlettir.
Özel hukuk hükümlerine göre
bankalarda çalışması uygun görülen
personel ile uygun görülmeyen personelin
yönetim kurullarınca belirlenmesi konusunda yasada herhangi bir ölçütün
bulunmamasının keyfiliğe yol açacağı ileri sürülmekte ise de, çağdaş
bankacılığın ve uluslararası rekabetin gereklerine uygun olarak yeniden
yapılandırılan bankaların çalışmalarını etkin, verimli, özerk bir yapıda
sürdürebilmeleri yapılacak personel seçiminde belirleyici olacaktır. Ayrıca,
hukuk devletinde hukuka aykırı işlemlerin yargı denetimine bağlı olması da önemli bir güvencedir.
Yeniden yapılandırma sürecinde
bankaların yönetim kurullarınca özel hukuk hükümlerine göre çalıştırılmak üzere
kendisine sözleşme teklif edilen, ancak özel hukuk hükümlerine göre çalışmayı
kabul etmeyen ya da özel hukuk hükümlerine göre
çalışması uygun görülmeyip kendileriyle
sözleşme imzalanmayan personelin diğer kamu kurum ve kuruluşlarına nakillerinde
statüleri korunarak hukuksal güvenceleri sağlanmış olduğundan Anayasa’ya
aykırılıktan söz edilemez.
İptali istenen fıkranın diğer
bölümlerinde, başka kamu kurum ve kuruluşlarına
nakledilecek personelin aylık ve özlük
hakları karşılığı tutarın hesabı ve kurumlar arası aktarma yapılması hususlarına
ilişkin kurallar yer almaktadır. Bu bölümler birinci bent ile doğrudan
bağlantılı olan usuli işlemleri içermektedir.
Açıklanan nedenlerle, kamu
tüzelkişiliği konumundan çıkarılıp özel hukuk hükümlerine tabi anonim şirket
statüsüne geçirilmek suretiyle ekonominin gereklerine uygun olarak yeniden
yapılandırılan sözkonusu bankaların personelinin özel
hukuk hükümlerine göre çalıştırılması, bunlarla yapılacak sözleşme ile sözleşme
yapılmayanların başka kurumlara nakli, aylık ve özlük haklarının düzenlendiği
kurallar, Anayasa’nın 2. ve 128. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin
reddi gerekir.
Konunun Anayasa’nın 165.
maddesiyle ilgisi görülmediğinden bu yönden inceleme
yapılmamıştır.
2 - Yasa’nın 7. Maddesinin
İncelenmesi
Dava dilekçesinde, özel yasalarla
farklı alanlarda “bağımsız idarî otorite” olarak nitelendirilen kurum veya
kurulların tümünün, malî denetiminin genel bir hükümle aynı hukukî rejime tâbi
tutulduğu, özel bir kanunla, yirmiye yakın olan bu oluşumları ilgilendiren ortak
ve sürekli hüküm oluşturulmasının tam bir yasama keyfiliği olduğu, yasama
organının, bir kuruma özerklik veya bağımsızlık tanıdıktan sonra, bununla
bağdaşmayan düzenlemeye gidemeyeceği, hukuk devletinde bu otoritelerin
denetiminin Başbakanlıkça oluşturulacak bir komisyona bırakılamayacağı; kamu
kaynağı kullanan ve kamunun duyarlı
olduğu alanlarda hizmet gören kurumların, idareyle bağımlılık içinde bulunmayan
tarafsız denetim organlarınca denetlenmesinin gerektiğinin Anayasa’nın 160. ve
165. maddelerinde kurala bağlandığı; Yasa’nın 7. maddesinin RTÜK’ü kapsadığında kuşku bulunmadığı, bu özerk kurulun
denetiminin Başbakanlık tarafından belirlenen komisyon denetimine tâbi
tutulmasının yalnızca Anayasa’ya aykırı değil, aynı zamanda tehlikeli olduğu;
ayrıca basın ve haber alma hürriyetine aykırı olduğu, kuralın Devlet Denetleme
Kurulu’nu da kapsadığı belirtilerek, düzenlemenin Anayasa’nın 2., 7., 28., 108.,
133., 160. ve 165. maddelerine aykırı olduğu
ileri sürülmüştür.
Yasa’nın 7. maddesinin birinci
fıkrasında, özel kanunlarla kurulmuş kamu tüzelkişiliğini ve idarî ve malî
özerkliği haiz kurul, üst kurul ve bunlara bağlı kurumların yıllık hesaplarının
denetiminin Başbakanlık tarafından belirlenen Başbakanlık Müfettişi, Başbakanlık
Yüksek Denetleme Kurulu Denetçisi ve Maliye Müfettişinden oluşan bir komisyon
tarafından yapılacağı, ikinci fıkrasında, madde kapsamındaki kurul, üst kurul ve
bunlara bağlı kurumların faaliyetleriyle ilgili yıllık raporun, her yılın Mayıs
ayı sonuna kadar Bakanlar Kurulu’na sunulacağı, bu kurul ve kuruluşların yılda
bir defa çalışmaları hakkında Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan Bütçe
Komisyonu’nu bilgilendireceği, üçüncü ve dördüncü fıkralarında ise, madde
kapsamındaki kurul, üst kurul ve bağlı kurumların 6245 sayılı Harcırah Kanunu,
1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ve 832 sayılı Sayıştay Kanunu’na tâbi
olmayacağı, bunların kendi kanunları ile diğer kanunlardaki bu maddeye aykırı
hükümlerin uygulanmayacağı kurala bağlanmıştır.
Anayasa’nın 160. maddesinde, genel
ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderlerinin denetimi ile kanunla
verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerinin TBMM adına Sayıştay’ca yapılması; 165.
maddesinde de sermayesinin yarısından fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı
olarak Devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının TBMM’nce denetlenmesi
öngörülmüştür. Anayasa’nın 160. ve 165. maddeleri birlikte değerlendirildiğinde,
hiçbir kamu kurum ve kuruluşunun gelir, gider ve mallarına ilişkin denetimin bu
kapsam dışında kalmadığı görülmektedir.
Böylece, parlamento denetiminin dışında herhangi bir yol ve yöntem kabûl
edilmemiş, bu genel kurala aykırı bir
uygulama yapılmasına kesinlikle izin verilmemiştir.
Öte yandan, Anayasa’nın 160.
maddesinde Sayıştay’ın genel ve katma bütçeli idareler dışında kanunlarla
verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini de yapmakla görevli
olduğuna ilişkin kural, tüm kamu kurum ve kuruluşlarının denetimlerinin
parlamentoca yapılmasını öngören ilke karşısında kurumlardan bir kısmının
kanunla Türkiye Büyük Millet Meclisi denetimi dışına çıkartılabileceği şeklinde
yorumlanamaz. Buna göre, dava konusu 7. maddede belirtilen özel yasalarla
kurulmuş kamu tüzelkişiliği ile idari ve mali özerkliği haiz kurul, üst kurul ve
bunlara bağlı kurumların, Anayasa’nın 160. maddesi uyarınca denetlenmesi gereken
kamu kurum ve kuruluşları arasında bulunduğu açıktır. İptali istenen kuralda
belirtilen kurul, üst kurul ve bunlara bağlı kurumların hangileri olduğu açıkça
sayılmamış ise de Türk İdare sistemi içinde yer alan bu tür kurul ve kurumlar,
Anayasa’nın 165. maddesinde belirtilen sermayesinin yarısından fazlası doğrudan
doğruya ya da dolaylı olarak bir amacı gerçekleştirmek
üzere Devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıkları kapsamında
değerlendirilemeyeceğinden, bunların Anayasa’nın 165. maddesine göre
denetlenmesi de mümkün değildir.
Belirtilen kurul, üst kurul ve
bunlara bağlı kurumlara görevlerini kamu yararının gerektirdiği en iyi biçimde
gerçekleştirmelerini sağlamak amacıyla idari ve mali yönden özerklik verilmesi
TBMM denetimi dışında kalmalarını gerektirmez. Geliri bütçeden sağlanan bütçe
içi ya da bütçe dışı kamu kaynaklarından oluşan,
tüzelkişiliğe sahip ve bir kamu hizmeti yapmak üzere kurulan tüm kamu
kuruluşlarının Meclis’ce denetlenmesi parlamenter
sistemin en belirgin özelliklerinden biridir. Ayrıca, bunların idari ve mali
özerklikleri konusunda anayasal bir zorunluluk olmamasına karşın, yasakoyucunun öngördüğü özerkliğin yürütme organınca
oluşturulacak bir komisyon tarafından yapılacak denetimle sağlanamayacağı da
kuşkusuzdur.
Bu durumda, iptali istenen 7.
maddenin birinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları ile özel yasalarla kurulmuş kamu
tüzelkişiliğini ve idari ve mali özerkliği haiz kurul, üst kurul ve bunlara
bağlı kurumların yıllık hesaplarının denetiminin Başbakanlık tarafından
belirlenen Başbakanlık müfettişi, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu denetçisi
ve Maliye müfettişinden oluşan bir komisyona
verilmesi ve böylece bunların TBMM denetimi dışına çıkarılması, Harcırah
Kanunu, Muhasebe-i Umumiye Kanunu ve Sayıştay Kanunu’na tabi olmaması
Anayasa’nın belirtilen maddelerine aykırılık oluşturur.
Ayrıca, Anayasa’nın 108.
maddesinde, “İdarenin hukuka
uygunluğunun, düzenli ve verimli şekilde yürütülmesinin ve geliştirilmesinin
sağlanması amacıyla, Cumhurbaşkanlığına bağlı olarak kurulan Devlet Denetleme
Kurulu, Cumhurbaşkanının isteği üzerine, tüm kamu kurum ve kuruluşlarında ve sermayesinin
fazlasına bu kurum ve kuruluşların katıldığı her türlü kuruluşta, kamu kurumu
niteliğinde olan meslek kuruluşlarında, her düzeydeki işçi ve işveren meslek
kuruluşlarında, kamuya yararlı derneklerle vakıflarda, her türlü inceleme,
araştırma ve denetlemeleri yapar.
Silahlı Kuvvetler ve yargı
organları Devlet Denetleme Kurulunun görev alanı dışındadır.”
denilmektedir.
2443 sayılı Devlet Denetleme
Kurulu Kurulması Hakkında Kanun’n 2. maddesinde de
Anayasa’nın 108. maddesindeki kurala koşut olarak Devlet Denetleme Kurulu’nun
görev ve yetki alanı belirlenmiştir.
Özel yasalarla kurulan ve kamu
tüzelkişiliğine sahip, idarî ve malî yönden özerk kurul, üst kurul ve bunlara
bağlı kurumlar Devlet Denetleme Kurulu’nun görev ve yetki alanına girmektedir.
Yasa’nın 7. maddesinin son fıkrasında yer alan “bu madde kapsamındaki kurul, üst
kurul ve bunlara bağlı kurumların kanunlarındaki ve diğer kanunlardaki bu
maddeye aykırı hükümler uygulanmaz” şeklindeki düzenleme ile bu kurum veya
kurullar Devlet Denetleme Kurulu’nun denetim alanından çıkarılmış olmaktadır. Bu
nedenle, kuralın son fıkrası Anayasa’nın 108. maddesine de
aykırıdır.
Maddenin ikinci fıkrasına göre,
kurul, üst kurul ve bunlara bağlı kurumların faaliyetlerine ilişkin yıllık
raporun, her yılın Mayıs ayı sonuna kadar Bakanlar Kurulu’na sunulması ve
bunların çalışmaları hakkında yılda bir defa Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan
ve Bütçe Komisyonu’nu bilgilendirmelerinin Anayasa’nın öngördüğü denetimle
ilgisi bulunmamakta ise de, bu tür bilgilendirmelere anayasal bir engel de
yoktur.
Açıklanan nedenlerle, 7. maddenin
birinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları Anayasa’nın 2., 160., 165. ve 108.
maddelerine aykırıdır. İptali gerekir. İkinci fıkrasına ilişkin iptal isteminin
ise reddi gerekir.
Kuralın, Anayasa’nın 28. ve 133.
maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.
3 - Yasa’nın Geçici 1. Maddesinin
İkinci ve Üçüncü Fıkralarının İncelenmesi
Dava dilekçesinde, kamu
bankalarının yönetim, denetim ve tasfiye kurulları üyelerinin, sorumluluk, ceza
ve idare hukuku bakımından özel hukuk hükümlerine tâbi tutulmasının üyelere
kısmi sorumsuzluk ve imtiyaz getirdiği, bu üyelerin kamusal alanla ilgili aslî
ve sürekli görevler yürüttüğü, bankalardaki kamu payı %50’nin altına düşünceye
kadar bu üyelerin memur olduğu, bu düzenlemenin eşitsizlik, kayırma ve imtiyaz
yarattığı, bu kural nedeniyle üyelerin rüşvet gibi bazı suçlardan dolayı
yargılanamayacakları, yasama organının suçluların serbest kalacağı bir
düzenlemeye gidemeyeceği, yasanın yürürlüğünden önceki tarihlerde bu bankalarda
işlenmiş olan suçların ortadan kaldırıldığı veya niteliğinin değiştiği, lehe
olan ceza normların |
ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI E.2002/31 (4743 SAYILI KANUN HK.)