Özer DEMİRDİZEN
Sosyal Güvenlik Denetmeni, Mali Hukuk Bilim Uzmanı
odemirdizen@sgk.gov.tr
GİRİŞ
Günümüzde birçok ülkede kamu yönetiminin içinde olduğu krize neden olan sorunlar hukuksal, yapısal ve yönetsel düzeyde ortaya çıkmaktadır. Özellikle yönetsel düzeyde olan sorunlar ön plandadır. Bu noktada stratejik planlama, yöneticilerin edineceği stratejik düşünme ve stratejik davranma sayesinde kamu yönetimine önemli katkılar sunabilecektir.
Özel sektör, değişimin getirdiği yeniliklerle başa çıkabilmek için sürekli yeni arayışlar içindeyken kamu sektörü yaşanan sorunları tespit etmekte, çözüm aşamasında maalesef herhangi bir yenilik önerememektedir. Bu çalışma ile stratejik planlamanın önemine yer verilerek ülkemizde kamu sektöründeki gelişimi üzerinde durulmaktadır.
I- STRATEJİ VE STRATEJİK PLANLAMA KAVRAMLARI
Strateji kelimesinin kökeni Eski Yunanca’ya dayanmakta olup, “stratos” (ordu) ve “ago” (yönetmek, yön vermek) kelimelerinin birleştirilmesiyle oluşturulmuştur. Kimi yazarlar kelimenin etimolojik yönden Latince “stratum” (yol, çizgi, nehir yatağı) kelimesinden türetildiğini ifade etmektedirler. Strateji kelimesinin sözlük anlamı ise “bir amaca varmak için eylem birliği sağlama ve düzenleme sanatı” olarak ifade edilmektedir.
Strateji, bilimsel bir disiplin olarak gelişmesini askeri anlamda taşıdığı öneme borçludur. Askeri anlamda strateji, bir savaşta orduların girişecekleri hareketleri ve operasyonların tasarlanması ve yönetilmesi sanatıdır. İşletme yönetiminde ise; strateji, işletmenin çeşitli fonksiyonları arasında meydana gelen karışıklıkları açıklığa kavuşturan, ekonomik bir ortamda işletmenin optimuma ulaşması için alınan seçimsel kararların bütünüdür. Rekabete dayanan ekonomik bir sistem içinde ise strateji, her şeyden önce yeniliği, ilerlemeyi ve kurumun ya da devletin devamlı olarak çevreye intibakını veya çevre ile karşılıklı uyum içinde olmasını sağlayan, meydana gelen değişiklikleri kontrol altına alan bir yönetim aracıdır.
Stratejik planlama; örgütün ne olduğu, ne yaptığı ve neyi neden yaptığına şekil veren ve yol gösteren temel kararları ve eylemleri üretmek için disipline edilmiş bir çabadır. Stratejik planlama, kendine özgü bir metodolojisi olan ve belirli süreçlerin birbirini takip ettiği planlı bir yapıya sahiptir. Gelişigüzel olmayıp sistemli bir yapıdır.
Bir soru sorma ve sorgulama disiplini olan stratejik planlama, üç temel soruya cevap aramaktadır. Bu sorular; “Biz örgüt olarak neyiz?”, “Biz ne olmak istiyoruz?” ve “Hedeflerimize nasıl ulaşacağız?” olarak sıralanmaktadır.
II- KAMUDA STRATEJİK PLANLAMANIN ÖNEMİ VE GELİŞİMİ
Ülkemizde, son yıllarda kamu yönetimi ve kamu mali yönetiminde birçok reform projesi uygulamaya konulmuştur. Bu kamu mali reform projelerinin başında 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (KMYKK) gelmektedir.[3]
Özel kesimde olabileceği gibi kamu kesiminde de zayıflık ve yetersizlikler bulunabilmektedir. Bu zayıflık ve yetersizliklerin giderilmesi ve kamu kesimindeki tüm birimlerin optimal bir çalışma içinde tutulması gerekmektedir. Bu amaçla, faaliyetlerin uygun koşullarda sürdürülmesi, ancak uygun stratejiler saptanması ve uygulanması ile mümkündür.
Ülkemizde kamu yönetiminde stratejik yönetim ve stratejik planlama anlayışı, dünyadaki gelişmelere paralel olarak, yerleşmeye başlamıştır. Stratejik yönetim ve stratejik planlama kamu kesiminin mali ve idari yapısında kısa dönemli planlamadan uzun dönemli planlamaya, çıktılar yerine sonuçlara odaklanmaya, hesap verme sorumluluğu yerleştirmeye, katılımcılığı ön plana çıkarmaya, bütçe, güven ve performans açığını kapatmaya yönelik etkili bir araç haline gelmiştir.
Maalesef, ülkemizde kamu idareleri genel olarak vizyon ve misyon belirlemeden uzak, somut hedefleri olmayan, vatandaş odaklı yönetim anlayışını benimsememiş, yoğun kurallara sahip, finansal açıdan yetersiz, kalifiye eleman ihtiyacı olan, örgütsel yapısında eksiklikleri bulunan idareler olarak görülmektedir. Kamu çalışanlarının, kamuda çalışıyor olmanın verdiği rahatlıkla hizmet üretmekten uzak olmaları, motivasyon eksiklikleri olması, performans değerlendirmesi yapılmaması, ücret rejiminin başarıyı teşvik edecek şekilde düzenlenmemiş olması, vatandaşın yönetime uzak olması, vatandaşla yönetim arasında iletişimsizlik bulunması kamu çalışanlarına bakış açısını sergilemektedir.[4]
Türkiye’de kamu idarelerinin içinde bulundukları mali ve yönetsel sorunlar göz önüne alındığında, kamu idarelerine ve çalışanlarına olan bakış açısının değişmesi kamu kuruluşlarının önümüzdeki dönemde planlı hizmet üretmelerinin, belirlenen politikaları somut iş programlarına ve bütçelere dayandırmalarının ve uygulamayı etkili bir şekilde denetlemelerinin önemi artmaktadır. Katılımcı ve esnek bir planlama yaklaşımı olarak kuruluşların mevcut durumu, misyon ve temel ilkelerinden hareketle geleceğe dair bir vizyon oluşturmaları, bu vizyona uygun amaç ve hedefler belirlemeleri ve ölçülebilir göstergeler tespit ederek başarıyı değerlendirmeleri gerekmektedir. Kamu kuruluşları bu gerekliliği stratejik planlamayla sağlayacaklardır.[5]
Dolayısıyla stratejik planlama, kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde kaynakların etkin ve verimli kullanılmasını, daha kaliteli hizmet sunulmasını ve vatandaşların ihtiyaçlarının ve beklentilerinin karşılanmasını sağlamada önem kazanmaktadır.
Kamu mali yönetimine etkinlik kazandıran stratejik planlama, kurumsal kültür ve kimliğin gelişmesine ve güçlenmesine de destek olacaktır. Ulusal düzeydeki kalkınma planları ve stratejiler çerçevesinde kamu idarelerinin hazırlayacağı stratejik planlar; programlar, sektörel ana planlar, bölgesel planlar ve il gelişim planları ile birlikte genel olarak planlama ve uygulama sürecinin etkinliğini arttıracak ve kaynakların rasyonel kullanımına katkı sağlayacaktır.
Dünya Bankası ile 12 Temmuz 2001 tarihinde mali sektör ve kamu yönetimine yönelik orta vadeli reform programlarının desteklenmesi amacıyla imzalanan 1. Program Amaçlı Mali ve Kamu Kesimi Uyum Kredi Anlaşması (PFPSAL-1), ülkemiz kamu kesiminde stratejik yönetim ve planlamanın uygulanmasının başlangıç noktası olmuştur. PFPSAL, bankacılık ve kamu kesiminde gelecek dönemde Türkiye’nin uygulayacağı politikaları, kredi ön koşullarını ve yerine getirilmesi gereken taahhütleri ihtiva etmektedir. Bu taahhütler makro ekonomik çerçeve, bankacılık reformu ve kamu kesimi reformu olmak üzere üç başlıkta toplanmaktadır. Kamu kesimi reformu kapsamında “kamu harcama yönetimi reformu” yapılması öngörülmektedir. Kamu harcama yönetimi reformunun bir ayağı da kamu kurumlarında politika oluşturma kapasitesinin geliştirilmesi ve bu çerçevede stratejik planlamanın hayata geçirilmesidir. PFPSAL kapsamında, diğer taahhütlerin yanı sıra, DPT sorumluluğunda, kamu kurumlarına yönelik olarak, politikaların maliyetlendirilmesi boyutunu da içerecek şekilde bir stratejik planlama kılavuzu hazırlanması öngörülmüştür.
DPT tarafından taslağı Aralık 2001’de hazırlanan ve 2003 yılında son haline getirilerek yayınlanan Kamu Kuruluşları için Stratejik Planlama Kılavuzu genel olarak ABD’de 1990’lardaki mali reformların temel belgelerinden biri olan GPRA (Government Performance and Results Act)’yı esas aldığı söylenebilir.
Kamu Kuruluşları için Stratejik Planlama Kılavuzu da, GPRA gibi, biçimsel stratejik planlama modelinin temel unsurlarına yer vermektedir. Kılavuza göre, durum analizi kapsamında GZFT (Güçlü-Zayıf yönler, Fırsatlar, Tehditler), piyasa, hedef kitle (müşteri) ve ilgili taraflar (paydaş/etkileşen) analizlerine yer verilmeli, planlama sürecinde karşılaşılabilecek riskler değerlendirilerek plan varsayımları belirlenmelidir. Kuruluşlar, oluşturacakları misyon, vizyon ve temel ilkeler çerçevesinde orta vadeli stratejik amaçlarını ve ölçülebilir hedeflerini ortaya koymalıdır. Hedeflere ulaşmak için yürütülecek proje ve faaliyetler tespit edilmeli ve bunların kaynak ihtiyacına yer verilmelidir. Kuruluşun hedeflerine ulaşıp ulaşmadığını gösterecek bir performans izleme ve değerlendirme sisteminin yöntem ve yaklaşımı da stratejik planda içerilmesi gereken bir husustur.
Stratejik Planlama Kılavuzunun 2003 yılında yayınlanan ilk sürümü Türkiye’de kamu kuruluşları için konu ile ilgili kavramları tanımlaması ve bir ilk adım oluşturması açısından önemli bir kaynak olarak kabul edilebilir. Kılavuz, kamuda stratejik planlama sürecini şekillendiren bir belge niteliği taşımaktadır.
Kamu kuruluşlarında stratejik planlama yapılması fikri daha sonra 58. Hükümet tarafından uygulamaya sokulan Acil Eylem Planında da yer almıştır. Her ne kadar kısa vadeli bir faaliyetler dizisi olarak ifade edilmiş de olsa, Acil Eylem Planı kamu yönetiminde bazı reform süreçlerini başlatan bir plan niteliği taşımaktadır. Uzun vadeli bir nitelik taşıyan kamu kuruluşlarında stratejik planlama uygulamasına geçilmesi Acil Eylem Planında “Kamu Yönetimi Reformu” başlığı altında ifade edilmiştir.
2003 yılının sonlarında yürürlüğe giren 5018 sayılı KMYKK önceki kısımda ele alınan kamu mali yönetimi reformu doğrultusunda çıkartılmış bir kanundur. Kanun ile mali yönetim süreçleri yeniden tanımlanmakta ve yerini aldığı 1050 sayılı Kanuna göre önemli farklar içermektedir.
5018 sayılı Kanunun getirdiği önemli bir yenilik kamu kuruluşları için stratejik planlamayı bütçeleme sürecinin temel bir bileşeni olarak ele almasıdır. Kanunda stratejik plan; “Kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren plan” olarak tanımlanmaktadır. Kanunun 9. Maddesinde ise; “Kamu idareleri; kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlarlar.” ifadesine yer verilmektedir. Aynı maddede, kamu kuruluşlarının bütçelerinin stratejik planları doğrultusunda oluşturulması gerektiği belirtilmektedir.
Kanun, stratejik planlamayı hesap verme sorumluluğunun önemli bir unsuru olarak görmektedir. Kanunda hesap verme sorumluluğu “her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu olması ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermesi” olarak tanımlanmaktadır. Kanunun 10. maddesinde bakanlar; hükümet politikalarının hayata geçirilmesinden, bakanlıklarının ve bağlı kuruluşların stratejik planları ile bütçelerinin kalkınma planına ve yıllık programlara uygun olmasından, kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından Başbakana ve Türkiye Büyük Millet Meclisine karşı sorumlu tutulmuşlar, kamu idarelerinin üst yöneticileri ise bağlı bulundukları bakana karşı sorumlu tutulmuşlardır.
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç, KMYKK kapsamındaki bütün kamu kuruluşları stratejik plan hazırlamakla yükümlü olacaklardır. Bunun yanı sıra 5393 sayılı Belediye ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunları ile nüfusu 50.000’in üzerindeki tüm belediyeler stratejik plan hazırlamakla yükümlü kılınmıştır. Ayrıca, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ile il özel idarelerine de stratejik planlama yükümlülüğü getirilmiştir.
Kanun stratejik planlama yapması gereken kuruluşları belirlemekle birlikte, stratejik plan hazırlamakla yükümlü olacak kamu idarelerinin ve stratejik planlama sürecine ilişkin takvimin tespiti görevini DPT Müsteşarlığına (yeni adıyla Kalkınma Bakanlığı) bırakmaktadır. Aynı doğrultuda, stratejik planlamaya ilişkin usul ve esaslar belirlenmesi konusunda da DPT Müsteşarlığı yetkili kılınmıştır. Bu çerçevede DPT tarafından 2006 yılında “Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik” hazırlanmıştır. Bu yönetmelik ile kamu kuruluşlarının stratejik planlama yapmakla yükümlü olacakları tarihler belirlenmiştir. Bu bağlamda kamu kuruluşları stratejik planlarını oluşturarak kamuoyu ile paylaşmışlardır.
2006 tarihli bu yönetmelik, stratejik plan ve performans programı çerçevesinde belirlenen amaç ve hedeflere hangi oranda ulaşıldığının ortaya konulduğu faaliyet raporlarının hazırlanma esaslarını da belirlemektedir. Mali saydamlık ve hesap verme sorumluluğu temelinde şekillendirilecek faaliyet raporları performansa ilişkin bilgiler yanında kuruluşun mali tablolarını da içermektedir. Ancak, yapılan stratejik planların uygulama tarihleri dolmadığından henüz tam faaliyet raporları bulunmamaktadır.
SONUÇ
Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısının kanunlaşmamasının da etkisi ile, kuruluşlarda stratejik planlamayı temel alan bir yönetim anlayışının yeterli düzeyde yerleşmediği gözlenmektedir. Kuruluş yönetimlerinin bu yaklaşıma adapte olabilmeleri için kapsamlı eğitimlere ve “değişim yönetimi” çalışmalarına ihtiyaçları bulunmaktadır.
Kamu yönetimi ve kamu mali yönetimindeki reform girişimlerinin başarısı büyük ölçüde kuruluş düzeyindeki uygulamaların başarısına bağlıdır. Bu ise, stratejik planlamayı temel alan bir yönetim anlayışının, yani stratejik yönetimin, kuruluşlarca benimsenmesi ve uygulanması ile mümkün görünmektedir.
Öte yandan oluşturulacak ilk faaliyet raporlarında amaç ve hedeflere ulaşma oranları dikkatle incelenirse, sistemin zayıf ve güçlü yönleri analiz edilerek, tehditler ve fırsatlar anlaşılacak, dolayısıyla bundan sonraki stratejik planlara müdahale imkanı doğacaktır. Bu yönüyle yapılmış olan ve uygulama süreleri yakında dolacak ilk stratejik planların faaliyet raporları, kurumların geleceklerini belirlemeleri için önemli araçlar olacaktır.
Harun Gürer, “Stratejik Planlamanın Temelleri ve Türk Kamu Yönetiminde Uygulanmasına Yönelik Öneriler”, Sayıştay Dergisi, Ekim-Aralık 2006, Sayı:63, s.91.
Güven Murat-Muhlis Bağdigen, Kamu İdarelerinde Stratejik Planlama ve Yönetim, Gazi Kitabevi, Ankara, 2008, s.172.
Güven Murat-Muhlis Bağdigen, a.g.e., s.174-175.
Kutluhan Yılmaz, “Kamu Kuruluşları İçin Stratejik Planlama Uygulaması”, Sayıştay Dergisi, Temmuz-Aralık 2003, Sayı:50-51, s.76.
Kutluhan Yılmaz, a.g.m., s.77.