Türkiye’de İkincil Sosyal Güvenlik Kurumları
Mintez ŞİMŞEK
Mali Genel Müdür Yardımcısı
MEB İLKSAN
msimsek@ilksan.gov.tr
Başlangıç itibari ile Sanayileşmenin ilk adımlarının atıldığı batı toplumlarında ortaya çıkan ve uygulama esasları itibari ile toplumsal değişim ve dönüşüm evrelerinin asli unsurlarından birisi olarak gösterilen Sosyal Güvenlik olgusu, toplumların refah seviyelerinin artışına paralel olarak içerdiği anlamlar itibari ile değişik tanımlamalara tabi tutulmuş ve bu tanımlamalar ışığında da başta Anayasa metinleri olmak üzere normlar hiyerarşisi içerisindeki tüm mevzuatta yer bulmuştur.
Kavramın tarihsel olarak yasal metinler içerisinde ilk kez tanımlanması, Amerika Birleşik Devletlerinde 14 Ağustos 1935 tarihinde kabul edilen “Sosyal Güvenlik Kanunu” (The Social Security Act) ile olmuş, Sosyal Güvenlik bir yasa olarak ilk defa hukuk sisteminin parçası ve norm olarak tanımlanmıştır. Diğer taraftan akademik, politik veya ekonomik mülahazalarla Sosyal Güvenlik kavramına birçok farklı alandan, farklı açılardan bakılarak değişik tanımlamalar yapılmıştır.
Bunlardan birine göre sosyal güvenlik, “sebebi ne olursa olsun, tehlikeye maruz kalarak muhtaç duruma düşen fertlerin ve ailelerin uğradıkları tehlikelerin zararlarından kurtularak, yaşadıkları toplum içinde, diğer insanların himmetine ihtiyaç duymadan, insan haysiyetine yaraşır asgari bir hayat standardına kavuşturulmalarını” ifade etmektedir.
Bir diğer tanıma göre ise sosyal güvenlik, “belirli sosyal risklerin iktisadi sonuçlarına, daha açık bir deyişle, yol açabilecekleri gelir kayıpları ve gider artışlarına karşı kişilerin güvenliklerinin sağlanmasıdır”. ILO’nun 1944 yılında Philadelphia Konferansı’nda yaptığı tanıma göre ise sosyal güvenlik, “halkın hastalık, işsizlik, yaşlılık, ölüm sebebiyle geçici veya sürekli olarak kazançtan yoksun kalması durumunda düşeceği yoksulluğa karşı, çocuk sayısının artması ve analık halinde korunmasına ilişkin alınması gereken önlemler sistemidir”. Tanımların ortak noktasına baktığımız zaman çeşitli sosyal risklerle karşılaşan kişilerin korunması olduğu görülür.[1]
Genel olarak sosyal güvenlik, “Herkesin hastalık, analık, işsizlik, yaşlılık ve ölüm gibi insan iradesi dışında meydana gelen risklere karşı güven içerisinde olması gereğinin yanı sıra; beslenme ve barınma gibi her türlü ihtiyacın karşılanmasıdır” şeklinde İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi’nde hedef alınmıştır. Bu anlamda sosyal güvenlik; “Mesleki, fizyolojik ve sosyo-ekonomik riskten ötürü geliri veya kazancı sürekli ya da geçici olarak kesilmiş kimselerin geçinme ve yaşama ihtiyaçlarını karşılayan bir sistemdir.” şeklinde tanımlanabilir.[2]
Gerek akademik, gerekse sosyo-politik yaklaşımlarla yapılan tüm bu tanımlamaların ortak noktası, bireyin veya toplumun yaşamın her alanında karşılaşacağı risklerin en az hasarla bertaraf edilmesi ve/veya zarar görme kapasitesinin azaltılmasıdır.
Sosyal Güvenlik Sistemi ise mevcut ve muhtemel sosyo-ekonomik risklerin, devlet tüzel kişiliği ile çalışan ve işverenlerin birlikteliği ile oluşturulacak müşterek maddi kapasite ile önlenmesini amaçlayan bir sitemin kurulup işletilmesi olarak tanımlanabilecektir.
Ülkemizdeki Sosyal Güvenlik Sistemine bakıldığında ise esas itibariyle Cumhuriyetin 23 ncü yılından sonra yasal temelleri olan bir sosyal güvenlik yapısının inşası amacı ile çalışmalara başlanıldığı, işçilerin sosyal güvenlik gereksinimlerinin karşılanması amacı ile kurulan Sosyal Sigortalar Kurumu ve memurların sosyal güvenlik kurumu olan Emekli Sandığı gibi Kamu Hukuku Tüzel kişiliklerinin kurulması ile başlayan bu sürecin, işçi ve memurların dışında kalan esnaf ve sanatkârlar ile diğer bağımsız çalışanların sosyal sigortalar kapsamına alınması amacı ile kurulan Bağ-Kur’un faaliyete geçmesi ile toplumun hemen hemen her kesimine yaygınlaştırıldığı görülmektedir.
1970’li yılların son dönemlerinden itibaren, Sosyal Güvenlik Kurumlarına ait hazır birikimlerin, bütçenin diğer kalemlerinin finansmanında kullanılması, politik mülahazalar ile emeklilik yaşı ve prim ödeme gün sayılarının düşürülmesi ve yoğun enflasyonist ve popülist politikalar karşısında birikimlerin cari harcamaları finanse edememesi neticesinde sistem sıkışmış ve hazine yardımları olmadan yürütülemez hale gelmiştir.
Sosyal Güvenlik Sistemlerinin asli öğelerinden olan “Aktüeryal Denge” nin sistem aleyhine gitgide bozulması ve çalışan/emekli oranının 1,6 oranına kadar yükselmesi neticesinde (1,6 kişinin çalışıp 1 emekliyi finanse etmesi ki çağdaş batı ülkelerinde bu oran 4 çalışana 1 kişi olarak yürümektedir) 1999 yılında genel bir Sosyal Güvenlik reformuna gidilmiş, IMF tarafından ülkenin içinde bulunduğu ekonomik darboğazdan çıkılabilmesi için ana çözümlerden birisi olarak gösterilen bu reform neticesinde; çalışanların emeklilik yaşı ve prim ödeme gün sayıları, önemli oranlarda arttırılmış, ayrı ayrı kurumlar olarak faaliyet gösteren Sosyal Sigortalar Kurumu, Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı ve BAĞ-KUR, 31.05.2006 tarihinde kabul edilen 5510 Sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu ile Sosyal Güvenlik Kurumu ismi altında tek bir yapı olarak birleştirilmiştir.
Mevcut durumda Türk Sosyal Güvenlik Sistemi; Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı tarafından yürütülen ve çoğunlukla karşılıksız yardımlar içeren 1. Basamak Hizmetler, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınca yürütülen Temel Sosyal Sigortalar ve Sağlık programlarını içeren 2. Basamak Hizmetler ve OYAK, İLKSAN, POLSAN, AMELE BİRLİĞİ gibi Mesleki Sosyal Güvenlik kurumlarınca yürütülen 3. Basamak hizmetler olmak üzere 3 basamaklı bir sistem olarak çalışmaktadır.
Şekil 1. Türkiye’nin Sosyal Güvenlik Sistemi[3]
Yukarıdaki tabloda detayı verilen Üç basamaklı Türk Sosyal Güvenlik Sistemi içerisinde, Sosyal Güvenlik Kurumlarının sınıflandırılması ise genel uygulamada olduğu gibi Birincil, İkincil ve Üçüncül Sosyal Güvenlik Kurumları olarak yine 3 sınıfa ayrılmaktadır.
Birincil Sosyal Güvenlik Kurumları: Birincil Sosyal Güvenlik Kurumları, sosyal güvenlik sistemi sahibi tüm çağdaş ülkelerde, kamu gücüne dayanan bir zorunluluk içermekte olup, çalışan tüm kesimler bu kurumların doğal üyesidir. Ülkemizde birincil Sosyal Güvenlik hizmetleri 2006 yılına kadar İşçi, Memur, esnaf ve serbest çalışanlara göre ayrı ayrı kurumlarca verilmekte iken 2006 yılından itibaren tek yetkili kurum olan Sosyal Güvenlik Kurumu aracılığı tek elden sunulmaktadır.
İkincil Sosyal Güvenlik Kurumları: Kamusal ve zorunlu Türk sosyal güvenlik sisteminin yanı sıra çalışılan iş yerlerinin kendi üyelerinden oluşan munzam sandık yapılanmalarını da görmek mümkündür. OYAK, İLKSAN ile T.C. Merkez Bankası, Ereğli Demir Çelik, PTT gibi kuruluşların kurdukları vakıflarla ek sosyal güvenlik hizmetleri sağladıkları bilinmektedir. Halen bu kuruluşların sayısı 38 adettir.[4]
Sistemin asli unsuru olan Birincil Sosyal Güvenlik Kurumlarınca sunulan emeklilik, sağlık ve benzeri ödemelerin zaman içerisinde azalması karşısında birincil Sosyal Güvenlik Kurumlarının sunduğu hizmetlere ek olarak geliştirilen ve özellikle belirli meslek sahiplerine yönelik devlet desteği ile kurulan kamusal, yarı kamusal veya özel hukuk tüzel kişiliği hüviyetindeki kurumlardır.
Üçüncül Sosyal Güvenlik Kurumları: Bu kurumların asli unsurunu Bireysel Emeklilik Sistemleri oluşturmakta olup, tamamen gönüllü katılım esas alınmıştır. Sitemde katılımcının belirlediği miktar ve vadeye göre prim ödemeleri yapılmakta, yapılan ödemelere çeşitli oranlarda devlet destekleri verilmekte ve karşılığında toplu ödeme, emeklilik, aylık bağlama gibi hizmetler verilmekte, ölüm ve maluliyet gibi riskler teminat altına alınmaya çalışılmaktadır.
Her ne kadar, Bireysel Emeklilik Tasarruf ve Yatırım Sistemi Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile 1 Ocak 2017 tarihinden itibaren 45 yaşını doldurmamış çalışanlar ile işe yeni başlayanlar için sisteme katılım zorunlu hale getirilmiş ise de sistemin esası “gönüllü katılım” üzerine bina edilmiş olduğundan, bu zorunluluk kısa vadede sisteme mali bir rahatlama getirse de uzun vadede sistemden ve katılımcıdan beklenen verimi düşürecektir.
Dünya genelinde özellikle çağdaş batı ülkelerindeki Sosyal Güvenlik yapılarına bakıldığında; gerek basamak, gerekse kurumsal olarak bu 3 yapının halen uygulandığı, zorunlu ve gönüllü katılım esaslı bu yapıların her birinin sisteme dahil bireylere ayrı ayrı kazanımlar sunduğu, özellikle Birincil Sosyal Güvenlik Kurumlarında devletlerin yaptığı katkı miktarı arttıkça bireylerin sistem aracılığı ile elde ettiği faydanın azaldığı, devlet otoritesinin genel bütçeden bu sisteme yapacağı katkının azalması için, sağlık, toplu ödeme ve yaşlılık ödemelerinde peyderpey kısıtlamalara gittiği, bunun karşısında örgütlü çalışanların İkincil Sosyal Güvenlik Kurumlarına, serbest çalışanlar veya ekstra kazanç isteyen kesimlerin ise Üçüncül Sosyal Güvenlik Kurumlarına yöneldikleri görülmektedir.
Örnek vermek gerekirse Hollanda’da nüfusun %76,4’ünün, İngiltere’de nüfusun %66,3’ünün, ABD’de de ise nüfusun %47,5’inin İkincil sosyal Güvenlik Kurumlarına (OYAK ve İLKSAN benzeri) dâhil olduğu görülmektedir. [5]
Konuya ülkemiz perspektifinden bakıldığında ise genel bütçeden Sosyal Güvenlik Kurumuna yapılan katkı ve transferlerin önemli miktarlara ulaştığı ve SGK’nın topladığı prim gelirleri ile prim yapılandırma gelirlerinin, gerçekleşen toplam kurum bütçesinin yalnızca %69’una tekabül ettiği anlaşılmaktadır.
2015 yılı Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) Bütçe Ödenek ve Gerçekleşmeleri[6]
| Milyon TL | Bütçe Ödeneği | Gerçekleşme | Değişim Oranı |
|---|---|---|---|
| TOPLAM GELİR | 205.219 | 220.102 | 7,3 |
| Prim Gelirleri | 144.226 | 153.040 | 6,1 |
| Prim Yapılandırma Gelirleri | 5.372 | 6.441 | 19,9 |
| Devlet Katkısı | 34.887 | 37.526 | 7,6 |
| Ek Ödeme Transferi | 6.333 | 6.407 | 1,2 |
| Faturalı Ödemeler | 6.111 | 7.833 | 28,2 |
| Diğer Gelirler | 8.289 | 8.857 | 6,8 |
| TOPLAM GİDER | 223.338 | 231.546 | 3,7 |
Diğer yandan Sosyal Güvenlik Kurumunun 2015 yılı gerçekleşen bütçesinin detaylarına bakıldığında; SGK bütçe açığının 11 milyar 444 milyon TL, SGK bütçe açığının GSYH’ye oranın ise binde 6 olarak gerçekleştiği, Emekli aylığı ödemelerinin 152 milyar 63 milyon TL, SGK sağlık giderlerinin ise 59 milyar 411 milyon TL olduğu, bu tutarın, 39 milyar 557 milyon TL’sinin tedavi giderlerinden, 18 milyar 895 milyon TL’sinin ilaç giderlerinden, 146 milyon TL’sinin reçete hizmet bedelinden ve 814 milyon TL’sinin ise diğer harcamalardan oluştuğu görülmektedir.[7]
Yukarıdaki tablo ve bütçe rakamlarını müştereken analiz ettiğimizde, mevcut birincil sosyal güvenlik kurumumuz olan SGK’nın gerek bütçe kalemleri gerekse gelir-gider dengesi açısından sürekli devlet desteğine ihtiyaç duyduğu, ülkemiz nüfus/yaş dengesinin yaşlılık yönü ile pozitif seyrettiği, ileriki dönemlerde her ne kadar çalışan nüfusta artış beklense de emeklilik için gün sayısını doldurup 10 yıldan bu yana yaş sınırını bekleyen çok ciddi bir nüfusun varlığı ve yine ortalama yaşam süresinin artması ile birlikte sağlık harcamalarının da katlanarak arttığı göz önüne alındığında, mevcut Birincil Sosyal Güvenlik Sisteminin, çalışan bireylere çağdaş bir refah seviyesini içeren sosyal güvenlik hizmetlerini rantabl bir şekilde sunmasının mümkün olmadığı da açık bir gerçeklik olarak karşımıza çıkmaktadır.
Şu ana kadar sunulan veriler ve tespitlerimizden de anlaşılacağı üzere, gün geçtikçe çalışanların sosyal güvenlik sisteminden olan beklentileri artmakta, dün olduğu gibi bugün de Ülkemizin Birincil Sosyal Güvenlik sistemine (SGK) yardımcı olan İkincil ve Üçüncül Sosyal Güvenlik Kurumlarının asli bir ihtiyaç olduğu gerçeği değişmemektedir.
Ülkemizde bu ihtiyacı karşılayan kurumların ise ve 1913 Yılından beri (1937 yılından itibaren 3201 Sayılı Kanun kapsamında) hizmet veren POLSAN, 1943 yılından beri 4357 sayılın kanun kapsamında faaliyet yürüten İLKSAN ve geçmişi çok daha eskilere dayanmakla birlikte yasal olarak 1961 yılından bu yana 205 sayılı kanun kapsamında üyelerine sosyal güvenlik hizmetleri sunan OYAK gibi kuruluşların “Üçüncü Basamak Sosyal Güvenlik Destek Hizmetleri sunan İkincil Sosyal Güvenlik Kurumları” oldukları görülmektedir.
[1] Dilek BAYBORA, Doç. Dr. Anadolu Ünv. Açıköğretim Fak. İş ve Sosyal Güvenlik Hukuku, Ünite 7, S.196
[2] Abdurrahman AYHAN, Prof. Dr. Muğla Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Sosyal Güvenlik Dergisi 2012/1 s.43
[3] BAYRİ, Osman; “Türkiye’de Sosyal Güvenlik Sisteminin Kurum ve Kapsam Olarak Gelişimi ve Sosyal Güvenlik Adaleti”, Sosyal Güvenlik Dergisi, Haziran 2013, Cilt 3, Sayı 2, Sayfa 26
[4]DANIŞOĞLU, Emel; “Sosyal Güvenlik Sisteminde Yenilenme İhtiyacı” http://www.kalkinma.gov.tr/Documents/danisoge.pdf (Erişim:05.08.2016)
[5] Oyak Hakkında 10 Söylem 10 Doğru http://harbi-harbiye.blogspot.com.tr/2012/01/oyak-hakknda-10-soylem-10-dogru.html (Erişim:13.08.2016)
[6] Sosyal Güvenlik Kurumu 2015 Yılı Faaliyet Raporu
[7] Maliye Bakanlığı 2015 Yılı Genel Faaliyet Raporu –Sayfa 60